廣東省工傷預防服務體系建設現狀與思考

劉輝霞 夏季

（ 1.廣東省工傷康復中心 510440 廣東廣州 2.廣東省人力資源和社會保障廳 510030 廣東廣州 ）

0 引言

思想是行動的先導。據國務院新聞辦公室2019 年發表的《平等、參與、共享：新中國殘疾人權益保障70 年》白皮書中介紹，我國現有殘疾人8 500 萬。有數據顯示，到2030 年，每年新增殘疾人200 萬～250 萬，殘疾的主要原因不再是先天因素，而以意外傷害（工傷事故）為主[1]。截止到2018 年末，我國勞動者約7.76 億人，工傷保險參保人數2.39 億人，認定（或視同）工傷110 萬人[2]。廣東省工傷參保人數3 739 萬人，工傷認定人數14.64萬人[3],工傷職工中20～40歲的青壯年男性占2/3以上[4]。

廣東省相關政府部門高度重視，出臺了一系列法規、政策、標準，搭建了相對完善的工傷預防服務體系，構建了政府、企業、職工共建共治共享的工傷預防工作新格局，形成了多方共贏、良性互動的政策效應。工傷發生率從2012 年的0.56%下降至2018 年的0.34%，保障了勞動者的生命安全，分散了企業風險，提高了工傷保險基金使用效率。

1 廣東省工傷預防服務體系建設現狀

1.1 建章立制，著力完善工傷預防制度體系

為了工傷預防工作有章可循、有法可依，從1998 年開始，廣東省用地方性法規形式奠定了工傷預防的法律地位和制度基礎。一是立法保障工傷預防開展?！稄V東省工傷保險條例》把“促進工傷預防”作為立法的宗旨之一，明確工傷保險基金可用于工傷預防支出，規定了工傷預防費提取比例并作為專項經費管理使用，奠定了工傷預防法制基礎。二是規范工傷預防費管理使用。制訂了《廣東省工傷保險專項經費管理辦法》，明確了工傷預防費支出范圍、使用主體、預算管理、用款程序和監督管理等內容，做到了厘清邊界、細化程序、明確責任、強化監管，信息公開。三是推行工傷預防項目實施模式。根據國家部署，結合廣東省實踐，按照“政府主導，專業運作，項目驅動”的工作模式，實行項目管理。出臺了《廣東省工傷預防項目實施辦法》，對工傷預防項目重點領域確定與發布、申報、項目遴選及確定、組織實施、評估驗收、結算等具體過程作出規定。做到全流程管控，強化事前事中事后監督。建立檔案管理制度，實現可查詢、可追溯的全過程痕跡管理。四是制定行業工傷預防標準。通過10 多年的經驗，廣東省部分地市，通過專業機構與大學合作，歸納總結了19 個行業的企業現場工傷危險因素評估標準，做到人手一冊，起到了較好的引導示范作用。

1.2 加大投入，持續健全工傷預防三項長效機制

建立工傷預防三項長效保障機制，確保工傷預防工作可持續開展。

一是建立技術保障機制。組建省、市兩級工傷預防專家庫，負責在工傷預防項目遴選評審中提出評估意見，在項目評估驗收中提供技術支撐；組建工傷預防專業機構及團隊，以省工傷康復中心為依托，成立工傷預防專業團隊，指導企業改進生產環境，培養企業工傷預防培訓導師；充分發揮廣東省工傷康復中心示范基地的引領示范作用，積極培育工傷預防專業機構與專職培訓導師。

二是建立經費保障機制。工傷預防費納入人大預算管理，據實列支。近年來，廣東省年均支出8 000 萬元，占基金征繳的2%，解決了工作開展的經費問題。

三是建立部門協作機制。廣東省各級人社部門注重與應急、衛生、財政、住建等部門協作，發揮人社部門經費保障優勢和應急、衛生、住建等部門行政主管優勢，在宣傳培訓、信息共享、監督檢查等方面密切合作，建立工傷預防聯席會議工作制度。

1.3 聚焦重點，工傷預防宣傳培訓有成效

1.3.1 抓好宣傳提高工傷預防意識

著力構建全方位、立體化的宣傳格局，推動勞動者從“要我預防”向“我要預防”“我會預防”轉變。

一是以“點”為支撐，開展針對性宣傳。以高危職業人群為重點，有針對性地發放宣傳資料、提供咨詢服務、參與知識競答、微電影、公益廣告、上網閱讀、案例分享、警示教育基地參觀等，開展針對性宣傳教育。

二是以“線”為主軸，突出重點行業宣傳。對高危行業精準施策，重點“抓兩頭顧中間”，主要針對企業負責人和一線員工和班組長代表進行工傷預防的宣傳，提高全行業內勞動者的工傷預防意識、知識和技能。

三是以“面”為基礎，打造宣傳品牌。通過工傷預防名師大講堂、百廠行、巡回義演、知識競答、技能比武、移動體驗車等品牌活動，擴大宣傳覆蓋面。

四是以“活”為特點，創新宣傳載體。既發揮傳統媒體的權威優勢，又利用新媒體的覆蓋優勢，還創建了互動體驗式工傷預防警示教育基地，與其他部門聯合行動等活動，構建工傷預防全方位、立體化宣傳新格局。

1.3.2 抓好培訓，提高工傷預防技能

以企業需求為導向，突出精準與實效，從“傳統的被動灌輸”向“雙向互動與持續改善”培訓模式轉變，取得了較好成效。

一是利用大數據精選培訓對象。通過全省工傷保險信息集中系統數據庫，找準培訓的重點行業、重點企業和重點人群，精準施策。

二是量身制訂培訓內容。組織省工傷康復中心，編制了不同人群工傷預防培訓基礎教材和大綱，要求培訓導師結合企業現場巡查評估情況，制作培訓內容，做到“一企一課”，保證了培訓內容的針對性與實用性。

三是推行互動體驗式培訓模式。該培訓模式的特點在于：有相對科學的工作流程，培訓前的工傷危險因素評估，不同人群的互動式培訓和培訓后的持續跟蹤回訪，突出可持續改善[6]。

四是開發在線學習培訓系統。與專業機構合作開發了“工傷保險在線學習培訓系統”，隨時隨地在線學習，有效提升了職工工傷預防意識和技能。

1.4 獎懲結合發揮浮動費率杠桿作用

充分發揮企業的主觀能動性，廣東省采用費率調浮來壓實工傷預防工作。對安全生產情況好、基金使用少的用人單位下調費率，上下浮動幅度最高達50%，發揮了浮動費率杠桿的激勵和約束機制，促進企業主動做好工傷預防，減少工傷事故與職業病的發生。

2 存在的困難與問題

2.1 工傷保險職能部門不健全，專職人員不足

目前，廣東省大部分地市均未設立專門從事工傷預防的行政和（或）經辦職能處（科）室，也未有專門從事工傷預防的專職人員編制。眾所周知，工傷預防工作作為工傷保險的首要職能，工作任務重、流程長、要求高、內容多、金額大、監管嚴，需要探索的工作多，迫切需要配備有專職人員和科室來承擔此項工作，不能再將工傷預防工作作為某一處（科）室的附加工作，從而導致工作難以開展。

2.2 工傷預防費用使用范圍過窄，基金作用發揮不充分

2017 年人社部、財政部、衛計委、安監總局聯合印發《工傷預防費使用管理暫行辦法》，該辦法的出臺收窄了工傷預防費的使用范圍，規定工傷預防費只能用于宣傳、培訓兩個項目。在試點時期可以開展的職業危害崗位職業健康體檢、工傷預防事業課題研究等項目，都被剔除了，從某種意義上來說，限制了工傷預防費的使用，也阻滯了工傷預防事業的發展。

2.3 工傷預防各項標準還不完善，監管難

工傷預防工作是利國利企利民的好事，如何將工傷預防費合法、合規地用到實處，監管是難點。項目開展的事前、事中、事后監督缺乏評判標準和監管手段。

2.4 專業機構與人才還不足，亟需培育

2.4.1 專業機構與專業人員匱乏

我國工傷保險起步晚，發展快，職能優化進程較快，工傷預防專業機構和技術人員缺乏。目前，高校沒有設置工傷預防專業，人才培養渠道尚未建立；人才培養資質要求不明確，人員晉升渠道狹窄。工傷預防專業機構準入門檻低，建設標準缺乏。

2.4.2 工傷預防機構管理標準缺乏

工傷預防專業機構水平參差不齊，培訓流程不統一、培訓內容不統一，支付標準不統一，服務標準不統一，效果評價不統一。

2.4.3 項目采用招標形式存在不科學現象

工傷預防項目招投標流程長，環節多，參與機構少，實際實施時間短，工作開展計劃性與連續性不強，招標形式無法全面評估專業機構的實際情況，個別招標機構還出現了“卡拿索要”現象。

3 對策建議

3.1 健全工傷保險行政經辦職能部門

從人本主義和衛生經濟學角度出發，工傷保險三大職能將日益明晰與凸顯，工傷保險的最終目標要實現“零工傷”，工傷預防必將愈來愈受重視。從國家層面到各省市，應該成立單獨的工傷預防處（科）室，配備專職人才，做到有事有人干，實現人才帶動事業的發展局面。

3.2 擴大工傷預防經費使用范圍

適當擴大工傷預防經費使用范圍，對在試點過程中，成效明顯的項目建議增加經費支出，如：第一，用于工傷預防政策、理論與技術的研究；第二，聘請專家驗收或聘請第三方驗收機構的費用；第三，針對職業危害因素高的中小微企業，為部分崗位人群提供職業健康體檢，起到引領示范作用。

3.3 構建工傷預防全過程監管模式

由于工傷預防工作流程長、環節多、工作量大、基金額度大，因此，為了切實保證項目成效明顯、基金安全、企業認可、員工受益，需要構建一套良好的監管模式，做好事前防控、事中監控、事后質控。

3.4 簡政放權，健全完善工傷預防服務機制

3.4.1 樹立行業標桿，引領行業發展

廣東省將省工傷康復中心作為全省工傷預防示范基地，充分發揮該中心在工傷預防方面的引領示范作用，承擔全省工傷預防專業機構、專業人才的培育，以及第三方驗收機構的職能，積極協助工傷預防政策標準的起草，協助各地市工傷預防工作的全面鋪開，為各地市工傷預防的開展提供技術、人才與行業標準，讓人才更加專業，讓專業機構運行更加規范，使工傷預防工作健康有序開展。

3.4.2 成立工傷預防協會，高效推進工作

廣東省正在積極推動省工傷預防協會的成立，讓協會成為工傷保險行政與經辦部門的助手，將部分職能轉到協會，充分發揮協會的主動作用，為工傷保險行政經辦、專業機構和參保企業搭建服務平臺，更好地推動工傷預防的發展。

3.4.3 成立質量控制中心

成立廣東省工傷預防服務質量控制中心，將該中心掛靠到廣東省工傷康復中心，不斷加強全省工傷預防機構的建設與監管；出臺各行業工傷危險因素巡查評估和培訓標準，細化服務人群與專業人才分工；協助出臺工傷預防服務內容、支付標準、專業機構建設和管理標準，形成長效機制。

3.4.4 優化項目管理

認真審核第三方資質，嚴格篩選具備專業人才和專業水平的機構作為項目開展的機構，采用協議管理的模式，做到一年一考核一簽協議，既縮短了工作時間，減少了工作量，又保證了實施機構的專業性與工作的延續性，還能避免跨年結算的問題。