從江蘇安全生產專項整治督導談起

文/石國領

4 月22 日，國務院江蘇安全生產專項整治集中督導推進會在京召開，并以視頻形式開至江蘇縣級以上黨委政府和有關部門。

作為國務院江蘇安全生產專項整治督導組的工作人員，筆者自2019 年12 月—2020 年3 月 參 加 了集中督導階段的工作。在徐州、鎮江兩市及多個縣市區黨委政府、部門進行了調研，檢查了化工、礦山、建筑施工、交通運輸等行業企業，對當前安全生產工作提出幾點建議。

法律法規規章存在“寬松軟”

多年來，安全生產相關法律法規標準體系基本建立健全，但是江蘇省在法律責任的執行上存在寬松軟問題。實施《安全生產法》的處罰偏輕，對企業不履行法律法規規定的安全職責的情況，多以“限期整改”進行處理，部分“可以并處罰款”的未處罰或者以下限處罰，停產停業、停用設備和經濟處罰手段使用較少，企業違法成本低。各行業領域安全監管執法處罰力度偏小，起不到震懾違法行為、以嚴格嚴厲的法律責任保證企業安全條件的作用。危險化學品、礦山、消防等行業領域普遍存在有法不依、執法不嚴、違法不究的現象，或者檢查多執法少，縱容了企業安全管理上的違法違規行為，放任企業長期“帶病”生產。

《生產安全事故應急條例》（國務院令第708 號）自2019 年4 月1日實施以來，江蘇僅部分地市應急管理部門進行了宣貫落實，其他負有安全監管職責的部門多數未落實，建筑施工企業和人員密集場所經營單位應急預案普遍沒有進行備案。2019 年新修訂的《生產安全事故應急預案管理辦法》（應急管理部令第2 號）在危險化學品、礦山以外的行業領域執行得不好，一些安全監管部門和企業不了解相關要求。

企業安全意識普遍不高

在江蘇檢查企業期間，大型企業、地方安全監管部門安排檢查的企業普遍好于隨機抽查的企業、中小企業。在安全管理機構、人員、制度、從業人員教育培訓、隱患排查閉環管理等方面，以及現場設備設施和應急物資器材的管理、一線作業人員規范作業等方面，都存在明顯差距。物的不安全狀態、人的違章行為，在企業作業現場廣泛存在。徐州市多個建筑工地、高新區一家機械制造企業，多名工人未正確佩戴安全帽、帽帶未兜住下巴；個別紡織和木材加工企業消防水帶破損、滅火器未年檢，類似的違章行為和隱患長期、廣泛存在，企業上下對此熟視無睹。企業主普遍對安全重視不夠，特別是在近兩年經濟下行、多數行業不景氣的形勢下，企業利潤微薄、面臨生存壓力，經常停工停產，思想上麻痹大意、僥幸心理嚴重，導致安全投入不足、現場管理混亂。一些建筑施工企業的項目經理、建設單位現場負責人、監理單位監理工程師甚至不清楚建設工程領域最基本的安全管理法律法規規章，不學法、不懂法、不用法，安全管理力度層層遞減，主體責任不落實。

事故調查處理存在“寬松軟”

工礦商貿生產安全事故中，一般事故起數占到事故總起數的90%以上，由縣級人民政府組織事故調查。督導發現，一般事故調查處理不規范、“寬松軟”的現象普遍存在，“四不放過”落實不到位，原因調查不清，對企業罰款多數按法律規定下限執行，對主要負責人按上年度收入30%罰款，處罰明顯不到位，失之于輕、失之于軟，起不到應有的警示作用。如江蘇鎮江美科醫療設備有限公司醫療器械產業園項目“3·12”死亡事故調查報告中：事故相關單位情況未描述；間接原因未描述建設、施工、監理等單位負責人的失職；處理建議依據的法律法規有遺漏；對個人和單位的處罰從寬從輕——造成1 人死亡事故的眾多管理人員幾乎未受處罰，僅對事故分包單位進行了底限20 萬元的處罰、對項目負責人罰款3.6 萬元，其他責任單位和人員無處罰；事故防范建議不具體、無可操作性。揚中經濟開發區福源村季正懷噴涂作坊“11·19”叉車事故，對負有責任的相關單位和個人未按事故批復要求進行處理。事故調查處理應該是政府和部門安全管理的震懾力量，在基層大量發生的一般事故的處理，多數是一賠了之，大事化小、小事化了，完全沒有發揮以事故教訓推動、警醒企業和從業人員的作用。

從業人員整體素質不高

大量民營中小企業，比如礦山、化工、機械制造、建筑等企業，用工多數以季節性招錄的農民工為主，且以企業所在地周邊的農民為主。同時，現階段多數生產制造行業一線從業人員的平均年齡逐年增大，甚至以四五十歲為主；文化水平低、職業素質低、基本沒有現代企業工作經驗，工人整體素質較低。特別是在江蘇這樣的經濟發達地區，工人的大齡化趨勢嚴重，年輕人不愿意從事收入低、機械重復的工廠勞動，產業工人嚴重缺乏。我國化工產業近年來保持年均20%的增長速度，產業工人缺乏以致難以滿足現代化安全生產要求的矛盾越發凸顯。筆者調研了解到，江蘇省的化工職業技術院校生源嚴重不足，徐州職業技術學院2019 年化工類專業計劃招生200 人，實招僅40 人。從業人員學歷和專業素質偏低，難以適應現代化工裝置高度自動化的需求。一些企業由于嚴重缺乏工藝、儀表技術人員，導致無法實現安全儀表功能。企業缺少“明白人”，人才短缺的問題已成為制約化工等行業發展的瓶頸。

幾點建議

一是推動大幅提升法律法規規章對安全違法行為和事故責任追究的處罰力度。處罰輕無異于助長了違法行為。應參照發達國家對企業違法行為的處罰，以嚴厲的法律責任約束企業的安全責任、投入、培訓、管理和應急救援落實到位。樹立法律法規的嚴肅性，印發規范性文件是推動貫徹落實法律法規的手段，切忌僅宣貫文件而忽略了法律法規規章的落實。

二是安全監管持之以恒地抓、一以貫之地抓。安全管理是基礎工作，是需要長期持續開展的工作，是企業管理的內在組成部分。安全監管部門更多的是監督和執法處罰職責，而不是代替企業排查隱患和安全管理的職責。因此，安全監管部門的主業應該是建立健全行之有效，針對性、適用性強的法規標準體系，并嚴肅執法處罰。對一些長期有效的措施，要堅持不懈、一以貫之地抓落實，比如危化品重點縣專家指導服務工作等，固化下來堅持10 年甚至更久。要讓基層和企業明白安全基礎工作是必須時刻抓在手上的，而不是一陣風、搞運動。政府部門和企業在安全監管上都應該“少折騰”、不一味地追求創新，對于經過實踐檢驗、行之有效的安全管理制度規程，落實、再落實。

三是推動全社會加強各行業產業人才的培養。安全教育培訓是落實政府安全監管和企業安全生產責任的基礎工作。無知者無畏，“懂”了才會“怕”，才明白小心駛得萬年船的道理。地方和企業應著力研究加強產業工人培養的路徑和方法，如職業教育和高等教育的定向委培，企業與高校的合作辦學，從業人員接受再教育培訓的平臺，產業工人職業資格的認定，職工薪酬福利的激勵政策等，多管齊下拓展和穩定化工、礦山、建筑等行業從業群體，保障各行業產業高速發展的人才需求。