煤礦監管監察對危化品安全管理的啟示

文/張余

造成78 人死亡、76 人 重傷，640 人住院治療,直接經濟損失19.86 億元的江蘇響水天嘉宜化工“3·21”特別重大爆炸事故從發生起至今已一年有余，該事故是在河北盛華化工“11·28”重大爆燃事故后發生的又一起危化品爆炸事故，而事故造成死亡人數的眾多近年少有，僅次于天津港“8·12”特別重大火災爆炸事故。接連發生的危化品事故足以引起各界的高度重視，對危化品行業體制從頂層設計到基層管理進行深入思考。

煤礦與危化品行業安全生產形勢對比

危化企業點多、攤散、面雜，僅列入2015 年危險化學品名錄的就2 838 項，又多涉及光氣、液氯、液氨、硝酸銨、硝酸胍等高危化學品，部分企業“差、亂、小”，隱蔽性強，整頓治理客觀上難度很大。

筆者從事煤礦行業安全監管工作多年，在礦產資源領域“有水快流”政策影響下，曾經僅河北邯鄲煤礦就多達千余座，也是“小、散、亂”遍地都是，安全生產條件差，家族式生產，監管難度大，煤礦也成為安全生產事故的多發頻發地。隨著資源整合、關閉退出等政策的陸續實施，河北省煤礦數量由2005 年的1 147 處減少到2018 年底的123處，河北邯鄲煤礦剩余27 座，全部由大型國有煤炭企業控股，安全生產水平得到了有效保障。在全國范圍內，煤炭百萬噸死亡率由1978 年的9.713 下 降 到2017 年 的0.106，2019 年首次降低到0.01 以下；煤礦數量由20 世紀80 年代的8 萬多處減少到2017 年的6 300 處左右；通過成本和安全投入效益核算，煤礦準入標準提升到15 萬噸/年。建成70 多個智能化采煤工作面，實現了地面一鍵啟動、井下有人巡視、無人值守；“三機一架”裝備制造能力進入世界前列，8.8 米一次采全高綜采成套裝備全部實現國產化（8.8米綜采支架世界第一）。要求安全管理人員具備煤礦相關專業中專及以上學歷，具有二年以上煤礦安全生產相關工作經歷；特種作業人員具備高中及以上文化程度，具有煤礦相關工作經歷；煤礦其他從業人員應當具備初中及以上文化程度，從業人員素質有效提高。可以說煤礦行業的安全生產形勢大為改觀。

我們再來對比一下近年來煤礦和危化品企業的安全生產形勢：2016 年，全國煤礦行業發生事故249 起，死亡538 人，同年危化品行業較大以上事故12 起，死亡41 人；2017 年，全國煤礦行業發生事故219 起，死亡375 人，重大事故6 起，死亡69 人，沒有發生特別重大生產安全事故，同年1—11 月，全國危化品行業事故203 起，死亡238 人；2018 年危化品和煤礦行業事故，無權威數據。考慮到煤礦行業實施地方監管國家監察體制，事故死亡數據的真實性應遠高于危化品行業事故數據。通過對比，我們可以發現，近年來，危化品行業事故造成的傷亡并不小于煤礦，隱隱有并駕齊驅的趨勢。

應急管理部已經作出了一定的努力，在機構設置上，目前有關安全生產監督管理的機構設置分別是危險化學品安全監督管理司（司局級）、安全生產基礎管理司（司局級）、安全生產執法局（司局級）和國家煤礦安監局（副部級），其中安全生產執法局專管執法工作，直接進行監督管理的就是危險化學品安全監督管理司（司局級）、安全生產基礎管理司（司局級）和國家煤礦安監局（副部級）。根據機構級別設置我們也能發現，應急管理部將直接監管的工礦商貿行業按危險級別列為：第一煤礦、第二危險化學品、第三其他行業三個等級，基本改變了原來煤礦、非煤礦山、危險化學品、煙花爆竹、金屬冶煉并駕齊驅的格局。

煤礦行業安全監管措施的啟示

既然危化品、煤礦的監管已經作為特殊行業單獨列出，且煤礦近年來通過各項政策安全生產形勢取得了改變，我們能否將煤礦監管和危險化學品監管進行分析對比，從中得到有益的啟示？煤礦行業都是采取了什么方法進行了改革？

安全生產事故的發生，歸根結底在于“人的不安全行為、物的不安全狀態、環境的不安全因素、管理缺陷”，四者作用相互疊加最終引發了事故發生。

解決“人的不安全行為”

從提升從業人員素質入手，“變招工為招生”，全面啟動煤礦從業人員素質提升工程，通過“名師授課”“領導干部上講臺”等提高教育教學的針對性和科學性，規定企業必須為從業人員逐一建立素質提升教育檔案，真實記錄相關培訓學習情況和考核結果，從業人員新上崗和轉崗，在10 個工作日必須向當地監管監察部門備案；制作下發事故警示錄，要求企業定期組織觀看，使煤礦從業人員心有所懼，按章操作；基層煤礦安全管理機構不間斷開展“三違”查處，嚴防零打碎敲事故發生；安全管理人員必須具備相應學歷和從業經歷，堅決避免出現“外行人干專業事”的不良苗頭。

解決“環境的不安全條件”

由國家煤礦安全監察局主導推進實施煤礦安全生產標準化創建，鼓勵環境和設備定制化、規范化管理，努力通過標準化手段來消除不安全環境和狀態。明確獎懲辦法，對取得國家一級標準化的煤礦在專項資金重點支持、區域性停產、生產能力核增、證照延期、信用評級擔保、產能置換等方面提供便利，提升企業標準化創建積極性；對未取得三級標準化及以上標準化等級的礦井一律納入停產范圍，重新整改申報；實施動態達標管理，在安全生產標準化管理“長和常”上下功夫，明確標準化等級“能上能下”，避免出現評級時突擊整治、評級后急速滑坡的情況。

解決“物的不安全狀態”

在實行標準化創建的基礎上，推動機械化減人、自動化換人，由國家煤礦安全監察局行業安全基礎管理指導司加大行業政策引領，及時公布淘汰落后工藝和設備，適時發布鼓勵推行的新工藝，對違法使用落后工藝和設備的及時下達停產停用指令，必要時予以關閉，對違法行為絕不姑息；推進實施智能化采煤工作面，實現地面一鍵啟動，減少人的不安定因素。

解決“管理缺陷”

在礦產資源整合時，充分考慮國有企業在管理、技術、生產經營、社會擔當等方面的優勢，規定整合主體全部為國有煤炭經營企業，民營資本占比不得超過50%，整合主體向整合企業派出安全管理人員和技術團隊，民營資本全部退出管理和技術領域，確保國有企業主體對生產經營的全面把控；各級煤礦安全監察部門人員全部擁有三年及以上煤礦從業經驗，各級煤礦監管部門人員積極招錄擁有專業學歷和技術經驗人員，使監管監察能力得到有效保證。

危化品行業安全監管建議

那么，如何做好危化品行業的安全監管呢？筆者建議，從頂層設計、分類分級監督管理、基礎管理推進、機械化自動化建設、提升化工園區進園門檻、從業人員素質提升等6 個方面進行嘗試。

頂層設計上，探索建立危險化學品國家監察體制

2016 年發布的《中共中央 國務院關于推進安全生產領域改革發展意見》提出要改革重點行業領域安全監管監察體制。依托國家煤礦安全監察體制，加強非煤礦山安全生產監管監察，優化安全監察機構布局。那么，能否依照煤礦行業的現有監察模式，加強危險化學品安全監管體制改革和力量建設？明確和落實危險化學品建設項目立項、規劃、設計、施工及生產、儲存、使用、銷售、運輸、廢棄處置等環節的法定安全監管責任，建立有力的協調聯動機制，消除監管監察空白，明確地方監管、國家監察職責。

監督管理上，探索分級分類監管

推進危化品行業按企業經營規模和安全管理情況進行分級分類監管，對生產規模大、安全管理好的企業減少監督檢查次數，進一步減輕企業迎檢負擔，使其投入更大精力進行生產經營研發和安全生產改進；對生產規模小、安全管理差的企業加大檢查頻次和執法力度，嚴查“差、亂、小”企業，該停產的堅決停產、該關閉的堅決關閉、該淘汰的堅決淘汰。在監督執法上，現階段多是生產規模大、安全管理好、不易出事的企業是接受執法的大戶，小企業、差企業、容易出事的企業因執法難度大成為執法薄弱點。因此，要明確每個企業一個監督執法主體，避免亂罰款、多罰款的發生。在監督執法人員招錄上，優先選用具有危化品相關專業學歷和相關從業經歷人員，要真正讓危化品行業監管人員“干一行、愛一行、鉆一行”，成為危化品行業的“行家里手”，用專業人才干好專業事。

基礎管理推進上，探索政府引導的危化品行業標準化建設

標準化建設是安全生產的基礎，是安全生產的靈魂。現階段危化品企業普遍執行《企業安全生產標準化評審工作管理辦法（試行）》（安監總辦〔2014〕49 號）和地方標準（如河北省執行的《河北省安全生產標準化評審工作實施細則》（冀安監管辦〔2014〕147 號），且標準化評價報告由中介機構出具，各級安全生產監督管理部門對標準化評價報告進行備案，全行業標準化的動態監督基本處于空轉狀態，解決“環境的不安全因素”無從談起。要通過政策引領、資金傾斜、證照辦理、區域停產、信用評級擔保等優惠政策，吸引提升企業建設標準化的積極性，解決環境的不安全因素問題。

機械化自動化建設上，推進危化品企業的智能化

實施產業轉型升級，加大“機器換人”力度，鼓勵推進智能化、信息化、標準化的危化品企業建設，提高設備自動化操作水平，減少人員操作環節和步驟，將人員安置在無危險區域作業；推進能源防護和機械隔離，減少能源燒傷人員和機械碰傷的可能性；探索建立智能化示范企業，實現廠區少人或無人作業；深化數字化建設，積極發展“機器人+”“互聯網+”“標準化+”，提升機械化智能化水平，全面改進危化企業面貌。

提升化工園區進園門檻，推進危化行業整合

推進危化企業整合，按照產品分類，由大型國有企業對中小規模企業整合，民營資本退出危化企業的生產、經營和安全管理，突出國有企業在管理、技術、社會擔當等方面的重要優勢；各地區要研究制定化工園區進園條件，嚴格風險評估和安全準入，決不能使化工園區成為重大隱患的集中區、事故的多發區；嚴格進行生產和安全投入核算，制定危化產能規模下限，低于下限產能嚴禁投入生產和進入園區；各地區要嚴控危化園區設定審核，不得隨意建設園區，嚴禁“先建后批、邊建邊批”，相關審批手續不齊備的，嚴禁開工建設和投入使用。

從業人員素質提升上，建立從業人員準入機制

江蘇響水天嘉宜化工“3·21”特別重大爆炸事故，暴露出主要負責人未經安全知識和管理能力考核合格，以及特殊作業人員培訓。要將危化品從業人員素質提升作為重要工程進行推進，同時提高新職工進廠門檻，探索設立統一的行業人員從業標準，特別是要提高企業主要負責人和分管負責人的安全責任意識。堅持“培訓是回報率最大的投資”，嚴格安全費用提取標準，不斷加大基礎投入，豐富內容，創新培訓模式，努力增強培訓的針對性和實效性。

當然，危險化學品既涉及民生，又影響地方經濟。要改變危化品行業整體面貌不是一朝一夕、一蹴而就的，也不是一個部門所能決定的，這需要發改、應急、環保、電力、地方政府等多部門配合和統一指揮；需要把危化品安全擺在更加突出的位置，嚴抓嚴防嚴控，集中力量打殲滅戰、攻堅戰；需要將屬地監管責任、行業監管責任、企業主體責任有效統一融合，形成監管合力，構成拳頭效應。

如此，危險化學品事故，將完全是可防可治的。