“政社”關系下我國體育社會組織政策變遷研究
——基于倡導聯盟視角

丁 穎

1 引言

我國正處于深化改革的關鍵階段和史無前例的社會轉型時期，無論是從治理體系還是治理能力方面都上升到全新高度。全民健身和建設體育強國目標的大背景下，體育類社會組織贏得重大發展機遇，因此，就如何繼續深化體育社會組織改革等問題的研究成為十分緊迫且必要的任務。新中國成立以來我國體育社會組織政策經歷了大的變遷，面對不同階段政策的變遷規律，我們不禁發問：體育社會組織政策變遷的影響機制是什么？是如何影響的？所產生的結果是什么？本文以“政社關系”為線索，運用倡導聯盟理論框架體育社會組織政策變遷的影響機制進行梳理。

2 倡導聯盟理論框架解讀

倡導聯盟政策理論框架于20世紀80年代由美國著名學者PAUL A.SABATIER提出，其主要觀點是將政策的變遷歸因于通過聯盟內部對政策取向的學習及來自子系統外部的干預，進而改變聯盟的政策信仰。[1]

倡導聯盟框架理論將信念體系根本信念、核心信念和次要方面的信念。其中根本信念在范圍上跨越了所有的政策子系統，最穩固；核心信念對變化的敏感性要高于根本信念；最具體且易變的是表層信念。倡導聯盟體系實現的過程是由政策子系統中具有共同的根本政策信念的不同行動者所構成的聯盟，在受到相對穩定的變量—包括問題領域的基本屬性、自然資源的基本分布、基本的社會文化價值和社會結構、基本的憲政機構(規則)和較為不穩定的外部事件—包括社會經濟條件的變化、公共輿論的變化、系統性統治聯盟的變化和來自其它子系統的決策和影響共同作用的影響下，通過政策取向學習這一互動過程，致使各自政策信念發生變化，進而影響政策權威部門的決策，最終將影響政策的制定和發展。

該理論框架下的政策行動者不再單純的指政策的制定者，而是將范圍擴大到可能受政策影響或體現民意的各類群體。如專家學者、大眾傳媒、地方或國際組織等。[2]

在政策文本的獲取上，本文以民政部國家社會組織管理局主辦的中國社會組織網法律法規數據庫中所統計的政策文本為主，從中手動篩選出對體育社會組織具有約束力的政策文本237件，并通過《中國體育通史》[3]、《中國體育社會組織發展報告(2016)》[4]等體現體育社會組織及政策發展狀況的權威性書籍，對法律法規數據庫中未收錄的政策文本進行補充，共同作為本次政策研究的基礎。并參考《中國體育社會組織發展報告(2016)》中對體育社會組織的劃分標準將其將分為四個階段。

3 倡導聯盟框架下體育社會組織政策子系統間信仰分歧與學習

通過政策橫縱向對比發現，影響體育社會組織政策發展最突出的一對關系和矛盾就是政社關系，即國家對體育社會組織在一定程度的管控之上給予更大程度的自主權和獨立性。根據政策參與者信念取向的不同，我們可以將其劃分為以“賦權”為核心信念的支持聯盟和以“管控”為核心信念的反對聯盟。前兩個階段中，由于體育社會組織發展需要，支持聯盟更占優勢，第三階段由于體育社會組織在發展過程中存在的一系列自身能力欠缺的問題，反對聯信念的說服力更強，第四階段，在體育社會組織的整頓清理后，支持聯盟的信念才更易被當局接受。下面將依據不同階段體育社會組織政策演變過程中不同政策參與者的信念體系的不同來具體分析。

3.1 支持聯盟與反對聯盟信念體系分歧建立：不同聯盟信念碰撞

3.1.1 以對體育社會組織“賦權”為核心的政策支持聯盟

民政部等相關職能部門、國家體育總局、絕大多數社會公眾、各類體育社會組織成員、部門專家學者、大眾媒體等構成體育社會組織政策的支持聯盟。

新中國成立初期，毛澤東提出：發展體育運動，增強人民體質，鼓勵體育社會團體發展壯大。青年團中央書記馮文彬提出要建立發展體育組織，團結全國體育工作者，把愛好體育活動的人們都組織起來、團結起來的具體工作。1956年“全國體育工作會議”中，原國家體委提出依靠青年團組織，積極開展農村體育活動。此時對絕大多數社會公眾而言，體育社會組織成為社會群眾參與體育運動、鍛煉體魄、豐富精神文化生活的重要組織，受到大力支持。

20世紀80年代，體育社會組織經歷了恢復和發展的重要階段。1979年，以火車頭體育協會代表為主的體育工作者表示：必須面向基層，面向生產，面向群眾，貫徹普及和提高相結合。這一階段在體委的統一領導下，體育發展體制采用“國家辦、部門辦、單位辦三結合”的方式。對社會公眾及體育社會組織而言，擁有較大自主權利對體育社會組織的恢復發展具有積極意義。

第三階段中，社會治理理論興起，治理主體由單中心向多中心轉變。支持聯盟中部分學者認為，當代體育行業協會商會自身存在的政社不分、管辦一體以及監督治理不當等一系列問題，成為阻礙其進一步發展壯大的負力因素，因此將政府管不好管不到的部分剝離，使體育社會組織有更大的機會參與到公共事務的服務中來，克服政府供給公共服務的單一化與低效性及體育社會組織志愿失靈的內生性限制[5]。

第四階段，體育社會組織進入了突破新創新發展的新階段。作為支持聯盟成員的眾多學者也對體育社會組織最新發展提出了自己的見解。裴立新在《新時代中國體育社會組織發展研究》中指出：全方位參與和服務將是今后我國體育社會組織發展的兩條主線，政府購買服務和職能轉移的力度需要進一步加強[6]。高躍在《新時代我國體育社會組織政策參與研究》中提出，政府應打造一個能促型體育社會組織發展的制度環境和政策體系，從而實現體育社會組織健康有序的創新發展[7]。

3.1.2 以對體育社會組織“管控”為核心的政策反對聯盟

小部分學者、社會公眾等構成了體育社會組織政策的反對聯盟。

新中國成立初期基于鞏固新生政權的需要，處于體育社會組織政策反對聯盟地位的政府部門將登記機關集體育社團的審批權和管理權與一體，并對民間社會團體實行“策略性忽視”。到了大躍進和十年文革階段，體育社會組織的發展基本處于停滯狀態。

體育社會組織恢復發展之后，政府給予了體育社會組織較大的發展空間，但體育社會組織賴以生存的人力、物力和財力等資源獲取能力不足，生存空間較為狹窄，社會認可度較低，部分體育社會組織甚至違背了“非營利”的本質。[8]此時反對聯盟倡導國家減少權力的下放，加強管理。

體育社會組織發展的第三、四階段，反對聯盟認為體育社會組織數量龐大，對給予體育社會組織較大的自主權，是否能有效避免類似信用失效問題、內部治理不完善等問題持懷疑態度，因此反對聯盟主要是反對社會組織賦權過重。劉東鋒(2018)等人在《全國性單項體育協會改革:模式、問題與對策》一文中提出，全國性單項體育協會改革缺少有針對性的頂層設計和配套方案，缺乏明確的歸口部門的針對性跟蹤指導，跨部門協調難度較大，體育協會社會基礎薄弱，權威性與公信力有待提高[9]。

3.2 穩定參數與外部事件變化：催化政策學習

3.2.1 穩定參數是指在較長的一段時間內能保持相對穩定的因素，應從問題領域的基本特征、資源的基本分布、基本社會文化價值和社會機構進行分析。

首先是該問題領域的基本特征分析：對于體育社會組織政策倡導聯盟而言，辯論主要是圍繞“賦權為主”和“管理為主”展開。在供需關系上，社會主義現代化建設下，國家政府亟待向服務型政府轉型[10]，由于政府治理能力的有限性，對體育事業中管不好管不到的部分就需要由體育社會組織來承擔。與此同時，體育社會組織由于自身自主發展的需要，也期待政府能賦予其更多的資源和自主能力。呈現一方亟待出手，一方渴望接盤的局面。在因果關系上，體育社會組織自身建設仍未達到完全規范[11]，政府治理能力也存在局限性，但這些問題并非不可調和，會隨著組織發展得到解決。拋開兩者存在的局限來分析，國家層面對體育社會組織的“賦權控制”會激發體育社會組織活力并利于社會治理體系的完善創新，也就是說，因為國家的“賦權”的因，導致了體育社會組織活力增強的果，反過來，因為社會治理能力的提高這一因，又會使政府的服務能力進一步加強。

其次從資源的基本分布來看：我國體育社會組織集中分布于東部地區或體育發展水平較高的地區，呈現明顯的地區分布不均衡。國家給予發達地區的體育社會組織的扶持力度大，體育社會組織發展積極性高，發展較好。經濟欠發達地區，體育社會組織的發展規模較小，被扶持的力度也較小，如果此時國家還不給予體育社會組織較大的自主性，則更不易調動起積極性和創造性，造成“強者愈強，弱者愈弱”的惡性循環。

從基本社會文化價值和社會結構層面來看：新中國成立以來，我國長時間實行社會主義下的計劃經濟體制，由國家和政府操控社會資源的協調配備和組織結構的規劃管理，一部分社會群體認可政府強力干預管理體育社會組織發展，對嘗試自由探索時始終呈一定程度的抗拒和懷疑態度。然而，社會變遷所帶來的日新月異的發展，使改革創新、發展放權成為時代強音，在一定程度的規制下，某一事物擁有的自由度越高，其創造力就會越高，發揮的價值就會越大。

3.2.2 相較于穩定參數而言，外部事件的不穩定性和活躍性更強，對政策變遷具有較高的刺激作用。社會經濟條件變化：隨著社會主義現代化進程的加快，人民需求發生變化，從吃飽穿暖到吃好穿好再到對各種精神文化生活豐富的需求，體育社會組織承擔著越來越重要的角色。在滿足人民需求方面也有了更大的能力。體育社會組織的作為非營利組織，其發展離不開政府從政策到資金的支持，如果沒有社會經濟發展水平的飛速提高，一切將很難實現。

公共輿論變化：從信仰“管控”到信仰“賦權”。公眾輿論的變化受體育社會組織自身的發展情況和社會經濟發展水平影響。在體育社會組織發展的第一階段，從人民的精神需求來說，擺脫東亞病夫的稱號，開展以增強體質為目的的豐富多彩的體育活動是人民迫切需要的，此時，體育社會組織發展不規范且松散，社會輿論將體育社會組織發展不佳的原因歸結于政府管理程度低。此后，體育社會組織發展速度、規模及自身組織能力的提高，社會輿論又傾向于將體育社會組織發展受限的原因歸結為政府管控過多，影響體育社會組織發展空間。

在穩定因素及外部事件的影響下，反對聯盟不斷改變次要信念和核心信念，最終實現政策取向的學習過程。