加強省級氣象部門業務項目管理內部控制的思考

孫海峰

(貴州省氣象局，貴州 貴陽 550002)

0 引言

氣象部門業務項目指以擴大業務能力或新增工程效益為主要目的而實施的新建、改擴建、續建項目。內部控制是指經濟單位和各個組織在經濟活動中建立的一種相互制約的業務組織形式和職責分工制度。

氣象部門垂直業務體系和雙重計劃財務體制的特點，決定了業務項目來源多樣，資金渠道多元，管理任務繁重。典型的有中央下達投資計劃的山洪、預警工程等大中型業務項目、小型業務項目、科技項目、地方投資或配套業務項目，以及省級氣象部門自立業務項目、核心業務發展專項、預報員專項等。隨著氣象現代化建設的不斷深入，業務項目投資的比重將越來越大。加強省級業務項目管理，充分發揮資金的使用效益，切實提升氣象現代化水平，做好業務項目內部控制十分重要。

本文對貴州省2014—2019年業務項目管理情況進行了分析，就如何做好省級業務項目內部控制管理進行了探討。

1 氣象部門業務項目內部控制管理現狀

2014—2019年，貴州省氣象部門由中央和省氣象局下達計劃實施的各類業務、科研及專項項目累計達206個。其中，山洪項目6個、小型項目13個、科技項目15個、省氣象局自立項目147個、核心業務發展專項6個、預報員專項19個，總投資金額達數千萬元。各項目分年情況見表1。業務項目之多、資金量之大，在2014年之前是少有的，這一方面推動了我省氣象現代化建設的發展，大大提升了我省氣象業務水平和服務能力；另一方面也增加了項目管理的難度。如何實施好內部控制管理、提升資金使用效益成為當前項目管理的重點。

表1 2014—2109年貴州省氣象部門業務項目情況表 (單位：個)

從近年省級氣象部門組織開展的財務檢查和內部審計經驗看，業務項目內部控制既要貫穿于項目立項、項目中期執行、項目驗收全流程以及項目實施單位、項目負責人、項目主管部門等多角度實施管理，才能不留死角、提高效率。

目前，上述項目中內控做的較好的是山洪項目，從項目申報到最后的驗收，全程有省氣象局山洪辦督促完成，每年按照中國氣象局山洪辦要求進行了項目驗收歸檔。但有的項目就執行得不是很好，如項目進度達不到要求、資金使用不規范，有的雖然能夠實施，但效果達不到項目書要求。

當前，適用于業務項目管理的內控制度有很多，比如項目庫申報制度、財務報銷制度、合同管理制度、資產管理及處置制度、項目竣工驗收規范等。這些制度對規范業務項目的申報、執行、驗收等工作，起到了較好的規范和促進作用，但仍不是很完善。如省級業務管理部門對各自的職責分工、業務流程并不清晰，項目執行單位內部針對業務項目管理的崗位設置不盡合理，對管理人員的培訓力度不夠等也制約了業務項目內部控制管理能力的發揮。

2 存在問題及原因

2.1 客觀考核有難度

項目建設內容易變更，立項之初對項目完成后的考核評價指標不夠量化，不易評價。

分析原因，項目立項渠道主要有兩種，一種是自上而下安排的，另一種是自下而上申報。目前更多的情況是全國統一布設，由項目牽頭單位組織申報，分別由多個單位實施。這種做法客觀上造成省級業務項目與本地需求結合不夠，容易導致項目執行出現變更。一種是建設內容調整，比如原來應購買計算機的，后來實際做了網絡改造等；另一種是對經濟分類科目的調整，比如將設備安裝費調整成了差旅費等。變更造成的影響是項目驗收困難，易偏離項目目標。

2.2 違反財經紀律風險大

在合同中，對受委托方的考核、驗收的標準以及款項的支付進度未作詳細約定。有的合同內容甚至違反財經紀律。比如某項目實施單位，在合同中約定，簽訂該合同后7日內支付總金額的80%。

分析其原因，是業務單位簡單地認為，將業務項目研發工作外包，既在一定程度上規避了本單位的財務風險，也省去了項目管理的麻煩。其實，這是對業務項目管理片面的認識，外包雖然解決了財務支出方面的合規性，但不能忽視對整個項目全過程的監督管理。如果對業務項目財務核算以外的招投標工作、項目執行進度管理、項目必要的公開公示、項目績效管理等忽視，造成的影響不僅是降低資金使用效率，還可能出現違規違法的情況。

2.3 職責不清，執行效率不高

項目管理的責任劃分不清，單位內部項目執行情況公開公示工作不透明。在上級進行業務項目檢查時常出現被檢查單位無法及時提供，或者項目負責人不知道項目資料要提供哪些以及項目負責人工作變動沒有交接等。究其原因是業務項目執行單位實行項目負責人制度，辦公室或業務科對項目管理職責不清存在缺位情況。多數業務單位缺少項目管理方面人員，業務項目負責人多是單位業務骨干，業務研究開發可能在行，但對業務項目的管理、經費開支合規審查、檔案資料的收集整理并不熟悉。而辦公室長期對業務項目不進行系統管理極易造成項目執行的偏差，以及項目后期資料的缺失。造成的影響是項目執行效率降低。

2.4 資料歸檔不完整和項目驗收不規范

主要反映在有的項目驗收工作滯后，項目歸檔資料不完善，也沒有相關的移交記錄，有的業務項目甚至沒有進行項目竣工驗收，做完給領導報告一聲就了事。即便驗收，也是用項目竣工財務決算代替項目竣工驗收情況較多。

事實上業務項目的驗收工作應當貫穿于項目執行的全過程，主要包括：在業務項目完成分項的技術開發時要進行業務系統測試驗收，也就是我們通常理解的分項驗收；通過內部的測試和檢查，確認業務系統已達到業務項目的設計要求和技術標準時要進行業務驗收；當資金使用完畢項目結束并且取得項目竣工財務決算批復時要進行項目竣工驗收。取得竣工驗收鑒定書是項目最終完成的證明。而目前省級業務項目進行項目驗收并取得項目竣工驗收鑒定書的很少，更多的是停留在完成業務驗收或者項目竣工財務決算審批階段，其后果是造成項目無法最終完結。

3 對策措施

3.1 項目立項應經過充分討論

針對不同渠道的業務項目加強立項環節內控。自主申報項目重點在考核指標的量化和成果認定方面，資金的使用和支出；統一布點項目重點放在與本地業務系統的銜接，明確分項考核目標，制定好實施方案。根據項目規模大小編寫項目建議書(估算總投資在1 000萬元及以上的建設項目應當按要求編寫項目建議書)、編制可行性研究報告、編報實施方案。

不隨意調整項目實施內容。確實需要調整的按規定的程序決策，報批或報備。項目調整內容應有相應的決策記錄，如項目負責人在項目執行中發現實施內容需要變更的，要及時向項目所在單位提出申請，由項目實施單位進行初步審查并在重大事項中予以記錄。同時報上級主管部門按規定程序報批或報備。在涉及經濟事項變更的同時應向計劃財務部門報批或報備。

3.2 加強項目合同管理

業務項目執行中期內容主要通過項目合同的簽訂來實現。而業務單位一般缺少精通財務和法律專業人才。現在省級氣象部門大多由計財、法規、紀檢等一同參與項目合同審查，這一定程度上起到督促和監督作用。但是要真正做好項目合同管理，就要從項目實施單位主體責任上解決這個問題，具體可以通過簡化合同格式，細化合同內容約定做起，并可以根據招投標中標文件為基礎進行合同的擬訂。首先是固定化業務項目合同的通用條款，主要是合同內容中涉及的訂立條件、爭議處理方式、知識產權歸屬、保密條件等相對穩定的合同權利義務約定。第二步根據中標單位的商務標承諾等，形成中標合同的專用合同條款。專用合同條款主要集中于中標單位的商務投標承諾，購買商品或服務的基本情況、質量標準、驗收要求、服務承諾、聯系方式等與合同履行直接相關的條款以“清單”的形式交接給合同履行(驗收)人，這樣也可以有效解決業務驗收小組因不熟悉合同內容而造成的合同簽訂與履行相脫節的問題。

3.3 做好業務項目公開公示工作

要明確不相融職責分工，并做好業務項目公開公示工作。對項目實施單位而言，建立和制定適合本單位的項目管理制度是十分必要的。明確不同崗位對業務項目應負的責任，并定期對項目執行情況進行通報，重點環節進行必要的公示。項目負責人對業務項目的立項方案、技術開發、業務開發系統驗收、技術文檔歸集等負責，辦公室對項目資金支出真實性合規性審查、按項目進展情況審查、對項目資料的歸檔進行整理匯總、項目竣工財務決算報批和提請業務項目驗收等。在項目執行過程中，把握項目委托外包的實質，組織好業務項目分項目驗收。對合同付款進度嚴格按照項目進度支付，首付款不得超過30%。

3.4 主管部門加強項目驗收工作

項目驗收工作是整個項目最終結束的標志，是對項目實施的全方位總結。竣工驗收工作形成的主要報告性文件包括項目建設情況報告、技術測試報告、用戶使用情況報告、項目投資使用情況報告、財務決算報告、竣工結算審核報告、財務決算審計報告和竣工驗收鑒定書。前7個文件是項目驗收的基礎性文件，由業務項目實施單位提供。而最關鍵的竣工驗收鑒定書則是由項目驗收委員會 (或驗收組)集體作出對項目的評價性、結論性文件。竣工驗收鑒定書需要就整個業務項目的建設情況、技術性能、財務情況、檔案資料、經濟效益等給出綜合性鑒定意見，對存在問題應如實反映并提出處理意見。項目主管部門應要求業務項目實施單位及時提交項目竣工驗收申請，不能按期完成項目的應要求限期完成，能夠組織驗收的業務項目要及時出具項目竣工驗收鑒定書。業務項目竣工驗收通過后，所有文件資料按檔案分級管理的規定，向有關檔案管理部門移交，嚴格履行檔案交接手續。

4 結語

總體來講，要切實做好氣象部門業務項目管理內部控制工作，主要是省級要進一步完善制度、明確各內設管理機構職責，從項目立項、中期實施到竣工驗收強化全流程監管，發現問題及時糾正。氣象業務項目執行單位，要加強合同的執行，保證實施進度和質量，以竣工驗收規范為標準做好業務項目資料的收集整理，并按規定進行竣工驗收。