滬路暢達 明珠璀璨

文 圖

方宅十余畝，草屋八九間。榆柳蔭后檐，桃李羅堂前。通村通鄉的“四好農村路”讓更多人欣賞到了具有幾百年歷史的古鎮古村，讓世界級的大都市上海平添了幾分山水田園的悠遠與寧靜，也是“四好農村路”讓更多的產業形態落戶鄉村，豐富了農村的產業結構，增加了農民的財富。

與此同時，上海還用前瞻性的理念和方法審視農村公路管理制度的完善性、實用性，為全國其他地區提供新的治理思路。

滬鄉振興 規劃先行

農村公路11224公里、縣道3149公里、鄉道6637公里、村道1438公里、郊區公交線路1000條、公交車輛6939輛、日均營運里程114.7萬公里……截至2019年底，上海市公路總里程為13038公里，農村公路占總里程的86%，農村客運已全面實行公交化，實現建制村農村客運全覆蓋。

“十三五”期間，上海市深入推進“四好農村路”高質量發展，全面助力實施鄉村振興戰略。

閃耀“十三五”

截至2020年8月，上海市已提前完成交通運輸部“四好農村路”2020年建設總體目標?！八暮棉r村路”建設有力保障了城鄉交通運輸一體化發展，上海市及各區發展水平均達到AAAAA級，為全國前列。

“四好農村路”建設的持續推進，有效助力上海市實施鄉村振興戰略?！八暮棉r村路”進一步促進農村地區交通基礎設施全面提升，上海市實現了村內、村與外部的便捷聯通，滿足了農村地區生產和生活需求；進一步促進農民對外溝通交流，加快農村資源的開發和流動，增加了農村居民收入，增強了農民群眾的獲得感、幸福感；進一步促進路域環境持續提升、村容村貌改善，帶動了郊區現代農業、休閑觀光農業、郊野公園的快速發展，助力農村地區的經濟發展；進一步促進“美麗農村路”建設，推進生態路、園區路、產業路建設，推動了農村公路與關聯產業融合發展、共享發展，為上海市城鄉一體化發展提供了堅實的基礎。

截至2019年底，上海市公路總里程達13038公里，農村客運實現建制村全覆蓋。

寶山羅涇、羅店、月浦“四好農村路”建設效果彰顯，助力鄉村振興發展。

松江石湖蕩“四好農村路”創建，服務美麗鄉村建設和農村人居環境，成效顯著。

上海市的農村公路建設采取“市里推進、各區負責”的方式，通過下達年度任務計劃要求責任部門予以落實?，F在，上海市所有行政村已全面達到“村村通”，基本出行得到了保障。上海市農村公路管養資金采用燃油稅和地方財政共同投入的機制；管養體系采用市、區、鎮（鄉）三級管理方式，達到管養工作全覆蓋。同時，充分利用市場—上海市的養護企業采取登記制度，對養護人員定期開展培訓，推動農村公路養護專業化發展。

近五年來，上海市始終堅持運營創新手段，努力提升農村公路管養能級。在歷經兩輪、跨度十余年的改革后，上海農村公路養護市場化機制基本形成，農村公路日常養護、大中修項目全部實現了公開招投標。上海市將農村公路納入全市道路和橋梁管理系統，建立地理信息管理系統，嘗試應用不同的信息技術提升養護工作質量，如下立交視頻監控系統、養護巡查手機軟件系統、GPS定位系統等。上海市不斷探索人工智能、大數據等新科技、新技術、新材料，在農村公路養護中不斷探索運用，為農村公路智慧養護轉型升級打下堅實基礎。

未來，上海市還將積極探索農村公路與特色產業、鄉村旅游等經營性項目一體化開發的運營，收益用于農村公路養護；創新資金籌措方式，為下一步推廣積累經驗。

創新“十三五”

建設優先 制度保障

2018年，上海市為深入貫徹習近平總書記和中央領導對“四好農村路”建設的重要批示指示精神，落實市委、市政府關于鄉村振興戰略的實施意見，加快推進全市農村公路“建管護運”協調發展，市政府辦公廳下發了《關于推進上海市“四好農村路”建設實施意見的通知》，提出了2018年至2022年“四好農村路”發展目標。各涉農區相應出臺了區級推進“四好農村路”建設實施意見并組織實施，推動了“四好農村路”建設邁向高質量發展階段，更好地服務鄉村振興戰略。

為規范推進“四好農村路”建設，上海近年來先后出臺了《鄉鎮公路GBM工程實施細則》《農村公路建設和養護技術規范》《上海市農村公路管理辦法》（2015年修訂）等標準規范。正在修編的《上海市公路管理條例》中，已納入“四好農村路”建設、“村道”等內容，為農村公路的發展提供法律依據。

為進一步加強農村公路長效管理，2019年上海制定出臺了《關于本市推行農村公路路長制的指導意見》，督促各區推行路長制，建立覆蓋到區、鎮、村的路長組織體系，確保農村公路管理養護及路域環境整治責任到人。2020年9月底，上海市完成了鎮級、村級路長的責任認定和管理范圍劃分等工作，年底完成“區、鎮、村三級”路長制落地。

“化綠為金、聚業成澤”—橋鄉金澤“四好農村路”示范鎮創建紀實。

規劃引領 設計優先

2019年，上海市研究制定出臺了《上海市農村公路建設規劃（2018-2022年）》（簡稱“《規劃》”）、《上海市農村公路規劃設計導則》（簡稱“《導則》”）和《上海市農村公路提檔升級工程技術指導意見》，旨在通過指導上海農村公路規劃設計工作，推動上海市農村公路從規模速度型向質量效益型轉變，支撐上海市建設與卓越全球城市相匹配的、具有江南水鄉特色的魅力都市鄉村。

根據《規劃》提出的五年完成農村公路提檔升級改造2000公里和800處安全隱患整治的總目標，到2020年底上海市預計完成農村公路提檔升級改造1167公里，安全隱患整治569公里?！秾t》為全國首創，借鑒了日本及我國其他省、區、市農村公路發展的實踐和成功經驗，吸取了上海市“四好農村路”示范鎮、示范路創建經驗，結合上海實際情況，提出上海農村公路規劃設計指導意見。

上海市強化規劃引領，網絡結構進一步優化。針對農村公路路網自發建設的現狀，在《規劃》工作基礎上，《導則》加強多規協調，進一步優化區域路網，提升通達性和服務能力，著力構建“外通內連”的農村公路網絡。鄉村公路強化以人為本，有效改善鄉村出行環境?！秾t》從關注車的通行向關注人的活動轉變，從單一的交通功能到交通、生產、生活、生態復合功能轉變，強調服務功能。規范化和標準化設計交通安全設施和沿線設施等，對公路的服務設施和管理設施進行人性化設計指引。

上海市強化路域統籌，構建全要素規劃設計體系。針對農村公路功能布局與路域環境不協調、缺乏總體設計、設計標準偏低、附屬設施考慮不周全等實際問題，《導則》從只關注農村公路本身到關注農村公路與田、水、林、村、宅等全路域空間的轉變，強調路與環境統籌協調。在傳統行政等級和技術等級基礎上，根據上海農村實際情況，提出郊野段、村莊段和城鎮段三類農村公路場景，進一步完善公路設施分類體系，即交通安全設施、服務設施、管理設施和其他沿線設施等四類設施。同時，強化綠色發展，融入生態體系建設，除公路本身采用生態環保的筑路材料外，對排水邊溝、綠化、邊坡等提出了生態設計思路，還對路域兩側的河道水系、農田林地、建筑立面和院落空間等路域環境進行統籌設計。

主動對接村莊布局規劃 體現多規融合

《導則》以“節約、集約”為目標，在全市“農村公路建設規劃”基礎上，結合村莊布局規劃，合理分配農村公路建設資源。例如，指導農村公路建設避免穿越保護村、破壞村莊肌理；不斷提高通達保留村農村公路的設施服務水平；對撤并村不宜新建農村公路，以養護為主，避免資源浪費。

“四好農村路”建設，有效改善鄉村出行環境。

首次提出建設與鄉村風貌塑造及路域環境相結合

《導則》結合上海市農村地區不同特征，鼓勵因形就勢選線，因地制宜布局規劃。緊密結合上海鄉村振興、美麗鄉村建設、農村人居環境改善等工作，充分引導農村公路建設和提檔升級工作服務好周邊農村，通過路的建設串聯起新農村和美宅基、涵養林地、景觀水系和自然農田，打造宜居路、文化路、景觀路和生態路，展現上海特色鄉愁文化氣息的高品質農村公路。

注重差異化分類 體現設計精細化理念

結合上海市農村地區城鎮化特征顯著的特點，《導則》提出“郊野段”“村莊段”“城鎮段”三類場景，涵蓋了全市農村公路現狀布局，分類指導不同場景農村公路設計和建設要點，如“村莊段”體現“以人為本”的設計思路，服務好農村居民安全出行；“郊野段”體現“自然生態”理念，融路于景；“城鎮段”對標城市道路精細化管理，對道路空間資源合理化布局。

支撐郊野單元規劃 銜接地方標準制定

關于農村公路的規劃和選線原則，已融入上海市目前推行的郊野單元（村莊）規劃中，并已覆蓋全市郊區，有利于農村公路整體化發展?！秾t》設計理念及設計指標等大部分內容已納入上海市工程建設規范《農村公路建設與養護技術標準》（征求意見稿）中，通過檢驗和鞏固，將進一步夯實上海農村公路建設管理標準體系。

此外，在推進上海市市級“四好農村路”示范鎮、示范路建設過程中，全市各區涌現了一大批以《導則》為藍本推進建設的市級示范路。示范路充分體現了《導則》場景分類設計要點，在實踐中也切實助力了上海市鄉村振興示范村、美麗鄉村示范村的建設，使農村人居環境得到了有效改善，也為上海市“四好農村路”示范創建工作提供了依據。

《上海市農村公路規劃設計導則》共分4部分內容，引言、農村與公路篇、農村公路規劃篇和農村公路設計篇。

·農村與公路篇

在對上海農村公路發展現狀評述的基礎上，提出農村公路在規劃和設計中存在的主要問題，提出了“安全、通達、品質、美觀”的“四好農村路”更高質量發展目標。

·規劃篇

以規劃引領，推動農村公路系統發展。包括規劃統籌和總體設計二部分內容。規劃統籌主要是在《建設規劃》基本完成農村公路總體布局的基礎上，重點研究區域路網形式、公路規劃選線以及與其他要素之間的空間統籌。總體設計是強化農村公路前期方案研究，提出下階段專項設計中有關“通達安全、品質升級、美觀生態、以人為本”四方面總體設計的要求。

·設計篇

以精細設計，提升農村公路服務品質。根據規劃篇提出的總體設計要求，重點針對目前設計標準偏低的平縱線形、路基路面、橋涵，重視不足的橫斷面、排水、交叉口、四類設施，以及路域景觀設等共11類全要素提出具體專項設計指導意見。

示范考核 提升服務

上海市為全面推進“四好農村路”示范創建工作，制定下發了《上海市創建“四好農村路”示范鎮（路）實施辦法》，要求示范鎮范圍內20%及以上里程達到市級示范路創建標準。2019年起，上海市組織開展了市級“四好農村路”示范鎮（路）、“四好農村路”全國示范縣創建活動，成功創建了崇明區橫沙鄉等13個示范鎮、豐樂一路等71條示范路，崇明區被交通運輸部、農業農村部、國務院扶貧辦命名為全國“四好農村路”示范縣。2020年，各區繼續申報創建16個示范鎮、114條示范路。

除了示范鎮評選，農村公路養護考核也是促進“四好農村路”發展的重要抓手。農村公路養護經費的管理實行與養護質量和養護管理績效考核結果掛鉤的制度。市級層面對區的考核主要依據日常養護第三方監理、部分農村公路路況質量檢測評定結果等；區級層面對鎮（鄉）一年開展兩次考核。

上海市為加大對“四好農村路”建設的支持力度，進一步引導區級人民政府加大農村公路養護資金投入，下發了《市級建設財力支持“四好農村路”建設政策方案》《關于本市“四好農村路”提檔升級改造項目補貼資金使用管理相關事宜的通知》，對2019年至2022年驗收通車的農村公路提檔升級改造項目實施資金補貼，補貼資金25億元，為進一步推進提檔升級改造項目的實施創造了條件。

此外，上海市全力推進村村通公交服務工作。在保證全市建制村已經全部實現村村通公交車，每個建制村至少有1條公交線路途經或始發的基礎上，結合公交實際情況，2019年下發《關于提升本市農村公交服務水平的工作通知》，各區按照要求完成了村村通公交線路公交時刻表掛牌服務，基本實現首末站點、中途站點時刻表掛牌服務全覆蓋。

搏擊“十四五”

“十四五”期間，上海將踐行“人民城市人民建，人民城市為人民”發展理念，加快發展步伐，提高上海農村公路規劃設計和建設管理水平，打造獨具特色的上海農村公路。

在上海市鄉村振興“十四五”專項規劃的編制過程中，設置了“四好農村路”建設專篇，提出了“十四五”期間的目標、主要任務和措施建議，為“四好農村路”建設的下一個五年描繪了藍圖。

改革突破，完善制度。目前，上海市已深入推進農村公路管理養護體制改革，制定了《上海市深化農村公路管理養護體制改革實施方案》，提出到2022年縣道和鄉村道年均養護工程比例分別不低于13%和8%，路面技術狀況指數（PQI）中等及以上農村公路占比不低于90%。到2035年全面建成體系完備、運轉高效的農村公路管理養護體制機制，基本實現農村公路管理科學化，全面實現城鄉公路交通基本公共服務均等化，路況水平和路域環境全面提升，農村公路治理能力全面提高，治理體系全面完善。

寶山區羅涇鎮，月浦鎮“四好農村路”建設助力一二三產業融合發展。

管理盡職，落實責任。上海市落實農村公路“市級指導、區級負責、鎮級落實、社會參與”管理養護責任體系，加強市級統籌指導，壓實區級主體責任，建立協同聯動機制。持續推進農村公路建設工作，結合農村公路安全質量綜合督查，加大對各相關區農村公路建設項目監管力度，加強對項目質量安全的監管，通過質量檢測、現場檢查、內業檢查等方式，確保農村公路新改建和提檔升級改造項目安全質量受控。

“十四五”期間，上海市將全力推進提檔升級項目實施，加大農村公路大中修資金投入，提高農村公路大中修率，全面提升農村公路通行質量。繼續開展“四好農村路”示范創建，發揮示范引領作用。對已創建成功的示范縣、示范鎮（路）加強長效管理，使各項路況指標長期保持在良好的水平上。逐步提升農村公交服務水平，因地制宜提升區域公交服務水平，切實增強郊區群眾乘車的體驗感和獲得感。

精細養護，改善路況。以改善路況質量為根本，上海市將逐步提升農村公路管理養護水平。相關部門將研究提高農村公路養護規范標準，同步修訂養護經費測算標準，研究調整農村公路養護資金分配辦法，提高區級農村公路養護配套資金；指導各區按照新的養護標準開展養護維修，特別是保潔作業和小修保養；推進農村公路安全隱患整治和危橋改造，確保村民安全出行。細化農村公路養護考核辦法，提高養護資金績效水平；開展農村公路專項執法活動，加強農村公路路產路權保護，提高農村公路管養水平和路況質量。

科技轉型，創新機制。堅持綠色發展，節約集約利用資源，不斷推進農村公路養護綠色、節能、環保技術應用，嚴守生態保護紅線，實現路與自然和諧共生；大力開展“美麗農村路”建設，切實提升路域環境。上海市將堅持融合發展，促進“農村公路+”多元融合，不斷推進“農村公路+旅游+現代農業+文體”等產業融合發展。打造鄉村自然風光和休閑健身道路，全面拓展農村道路服務功能附加值，不斷提升鄉村旅游產業道路服務水平；大力發展現代農業、園區產業，相應配套建設園區產業道路，著力打造培育美麗致富的“交通經濟走廊”。

為全面客觀地了解《上海市農村公路管理辦法》（簡稱“《辦法》”）的實施效果和執行情況，對實施過程中出現的問題進行梳理和研究，達到進一步完善相關制度的目的，上海市交通委員會開展了立法后評估工作，采取委托評估方式，成立評估小組，運用文獻研究、問卷調查、實地調研、個別訪談、召開座談會、組織專家論證等方法，從制度規范性（合法性、合理性、協調性）、實施有效性（科學性、實效性、認同度）和立法技術共3個層次6個方面對《辦法》開展了立法后評估工作。

用評估審視立法的有用性

《上海市農村公路管理辦法》（市政府令第63號）（簡稱《辦法》）于2011年5月1日開始實施，適用于上海市行政區域內農村公路及其附屬設施的規劃、建設、養護和管理，至今已施行9年。

隨著上海市社會和經濟的高速發展，國家戰略及上市定位的調整帶來的新形勢和新機遇。2017年12月，習近平主席對“四好農村路”建設作出重要指示，要求交通運輸部等有關部門和地區，要聚焦突出問題，完善政策機制，交通運輸部把此項工作作為近期重要工作，要求各地加快落實。為全面推進“四好農村路”建設，建立健全農村公路法律保障體系，依法落實地方政府主體責任，交通運輸部相繼出臺了《農村公路建設管理辦法》和《農村公路養護管理辦法》。此外，交通運輸部還啟動了《農村公路條例》起草工作，并于2018年底征求意見。《辦法》需要與之銜接，并體現上海特色。根據2018年“四好農村路”督導考評反饋，上海農村公路建設和養護相關制度需要完善，“四新技術”“綠色公路”等理念應在制度設計中有所體現，為下一步上海市“四好農村路”建設做好法律支撐。

隨著新形勢和新要求的提出，《辦法》在某些政策和手段方面已經不能滿足或者涵蓋當前的管理需求，亟待對某些條文進行調整、刪減和增加。為全面客觀地了解《辦法》的實施效果和執行情況，對實施過程中出現的問題進行梳理和研究，通過立法途徑解決問題，進一步完善制度，有必要及時開展相關立法后評估工作。

2019年4月至10月，上海市交通委員會組織開展了《辦法》的立法后評估工作。為了做好這項工作，確保評估工作更為客觀和具有科學性，采取委托評估方式開展《上海市農村公路管理辦法》立法后評估。評估側重點主要聚焦實施部門按照規章履行職責情況和相關制度實施的具體情況。在這個前提下，以立法后評估指標體系作為評估標準，對《辦法》相關制度實施過程中存在的問題等進行全面的評估分析。

評估最關心什么？

此次評估的主要目的，是對《辦法》立法目的的實現情況作一次比較全面、客觀的總結，梳理和分析《辦法》實施過程中出現的問題，為立法機關適時修訂和完善立法提供依據，從而進一步完善上海市農村公路管理制度，充分發揮新形勢下農村公路在上海市經濟社會發展中的作用。通過對《辦法》實施效果的評估，對《辦法》是否需要修改或者廢除提出具體的評估意見。

立法后評估的重點是通過廣泛調研和專家座談，主要從制度規范性和實施有效性等方面開展調查評估，重點評估實施部門按照規章規定履行職責情況和制度實施的具體情況。同時，在國家戰略要求和上?？焖侔l展的新形勢下，國家和上海市關于農村公路相關法律、法規和規章不斷更新迭代，與時俱進、精準評估，梳理需要通過立法予以調整、規范的各種實際問題，借鑒其他省市先進管理經驗，結合農村公路發展面臨的新形勢、新要求，為今后修訂完善規章提出相關的意見和建議，也是評估的重點和難點。

評估主要采用了5種評估方式：文本分析法、問卷調查法、專家座談法、專題調研法、文獻研究法。

評估分析梳理了《上海市農村公路管理辦法》中的主要法律制度，即農村公路規劃和建設制度、財政資金管理制度、養護管理制度、路政管理制度、行政處罰制度等；收集梳理了《辦法》相關的上位法和相關法律、法規，即《中華人民共和國公路法》《上海市公路管理條例》《農村公路建設管理辦法》《農村公路養護管理辦法》等。

問卷調查中設計了《〈上海市農村公路管理辦法〉立法后評估調研表（管理部門）》，調查對象涵蓋市交通委、市道路運輸局、市交通委執法總隊和寶山區建交委、閔行區交通委、金山區交通委、奉賢區交通委等重點區工作人員。

專家座談過程中，召開了專家座談會，聽取他們對《辦法》實施情況的介紹，以及相關意見和建議。

此次評估開展了3次專題調研走訪，對金山區公路管理所做了專題調研，實地了解了金山區農村公路現狀和相關管理情況。此外，在撰寫評估報告的過程中，針對一些疑難問題，多次與具體操作人員座談交流，聽取他們農村公路管理工作相關的意見和建議，并探討有關問題。同時，在文獻研究過程中，搜集、研究農村公路設計導則、農村公路管理的相關政策文件等。

立法的目的實現了嗎？

評估發現，《辦法》立法目的實現程度好于基本實現，但是尚未完全實現，處于基本實現與完全實現之間的狀態。

崇明綠廊

農村公路的管理得到加強

加強農村公路的管理，是《辦法》及其上位法《中華人民共和國公路法》《上海市公路管理條例》共同的立法目的。除了《辦法》第五條，“村民委員會負責村道的建設工作”與實際實施情況并不相符，按照《上海市公路管理條例》和《辦法》明確的職責分工，上海市農村公路的主管行政機關及相關行政機關、部門能夠依法履行法定職責：上海市交通行政管理部門是上海市農村公路的主管部門；其所屬的市公路管理機構負責全市農村公路的監督管理。區（縣）交通行政管理部門按照職責，負責本轄區內農村公路的管理；其所屬的區（縣）公路管理機構負責本轄區內農村公路的具體管理工作。上海市發展改革、規劃國土、公安交通和綠化市容等行政管理部門按照各自職責，協同實施。鄉（鎮）人民政府負責本轄區內鄉道的建設工作；鄉（鎮）人民政府和村民委員會應當配合區（縣）公路管理機構做好農村公路的養護與路政管理工作。

《辦法》實施9年以來，上海市農村公路規范、有序、穩定發展。《辦法》對上海市行政區域內農村公路及其附屬設施的規劃、建設、養護和管理進行了詳細規定，切實保障了上海市農村公路規劃和建設養護、財政資金管理等制度的有效實施?？陀^上《辦法》所建立的農村公路規劃、建設、養護等制度為上海市四好農村路建設奠定了良好基礎。

農村公路完好暢通得到保障

《辦法》實施9年以來，上海市農村公路建設平穩發展。2003年以來，上海市農村公路進入建設大發展時期，里程數快速增加，到2010年底，總里程達到10388公里。2010年至2018年，農村公路進入平穩發展階段，結構有所調整，共增加926公里，其中縣道增加645公里，鄉道減少51公里，村道增加333公里。截至2018年底，納入上海市公路統計范圍的公路總里程為13106公里，其中農村公路（縣道、鄉道、村道）總里程為11314公里，約占上海市公路總里程的86%，農村公路中，縣道3101公里，鄉道6778公里，村道1435公里。農村公路密度達到每百平方公里178公里，處于全國領先水平。

在農村公路完好方面，《辦法》實施以來農村公路品質有所提高，全市鄉道和村道優良路率分別為85%和84%，但部分地區鄉村道優良路率低于80%，低于周邊江浙部分地區。

因此，農村公路完好、暢通均得到保障。

促進城鄉經濟社會發展一體化的目的基本實現

目前，上海市農村公路主要分布在浦東新區、寶山區、閔行區、嘉定區、金山區、松江區、青浦區、奉賢區、崇明區9個區。在城市建設發展過程中，浦東新區、閔行區、寶山區等區內原部分農村地區已逐漸發展為城市化地區，部分農村公路已按城市道路改建，如浦東新區楊高路、羅山路地面輔道，閔行區虹梅南路、吳中路，寶山區錦秋路、汶水路等。外環外建成區內也存在已承擔城市道路功能，但仍然作為農村公路進行養護，如嘉定新城、松江新城、青浦新城、青浦虹橋地區、南橋新城等。但是，金山廊下、奉賢頭橋、青浦練塘等農村地區公路網絡密度還相對較低，有必要對區域路網進行適當加密和結構完善。

松江區石湖蕩“四好農村路”創建，服務鄉村振興戰略和改善農村人居環境，成效顯著。

從整體上來看，《辦法》促進城鄉經濟社會發展一體化的目的基本實現，但未完全實現?！掇k法》實施以來，農村公路的管理得到加強，農村公路完好暢通得到保障，促進城鄉經濟社會發展一體化的目的基本實現。但在取得上述成績的同時，也注意到，現行的農村公路管理過程中，在管理職責、人員編制、執法監管、資金落實等方面也存在有待進一步改進與完善的內容，因此在該立法目的的實現上應當以“較好”為妥。

制度設計落實了嗎？

《辦法》的主要規定多數已具體落實到位，在評估等級中處于“較好”狀態。

制度基本貫徹到位

《辦法》共設定了多項制度，包括農村公路投入保障制度、建設和養護財政資金管理制度、規劃建設和養護制度、日常巡查制度和行政處罰制度等?？陀^實踐證明，第六條農村公路投入保障制度、第七條資金監管、第九條征求意見、第十條建設計劃的備案、第十五條技術指導等規定得到了較為嚴格的執行，確保了農村公路管理工作的依法、有序開展。

但是，對于第三十二條日常巡查制度、第十八條農村公路廢棄制度、第十四條建設管理中所涉規定的執行情況較為一般。

雖然《辦法》多數規定的落實情況都處于“好”與“較好”的狀態，但是，部分規定的落實情況處于“一般”狀態。因此，主要規定落實情況的評價等級為“較好”。

相關主體履職情況良好

《辦法》涉及的關鍵主體主要包括上海市交通、發改、規劃國土、公安交通和綠化市容行政管理部門，市公路管理機構，區交通行政管理部門，區公路管理機構，鄉鎮政府和村民委員會等。除村民委員會之外，各方履行《辦法》所規定的協助職責情況基本良好，但仍有繼續提升主動性和配合度的空間。

辦法被社會認可了嗎？

《辦法》在上海行政區域內的社會認可度“一般”。

此次社會調查統計結果顯示，《辦法》作為專業性較強的政府規章，相關內容具有較強的發展階段特征，隨著發展，社會認可度逐漸降低。受調查者普遍認為，從整體效果來看，《辦法》的實施情況良好，立法的3項目的都得到了較好的實現，《辦法》所規定的“農村公路，是指納入上海市公路規劃并符合規定建設標準的鄉道、村道，包括鄉道、村道范圍內的橋梁、隧道和涵洞”基本做到了滿足上海特色，但如果該范圍能夠根據經濟、社會的發展做出適時增補，則更加完美。雖然被調查者對于《辦法》貫徹實施情況整體效果的主觀評價很高，但是，被調查者對《辦法》涉及的部分規定執行情況作出的主觀評價并不是非常理想。

隨著上海市機構改革和體制調整，部分區在農村公路管理方面，主要參照《上海市公路管理條例》，而不再參考上海市農村公路管理辦法。另外，部分區不再單獨設置農村公路管理站、農村公路安質監站，且人員和編制也未能落實，導致相關工作人員流動性大，基層管理和執法困難。同時，村民委員會的相關責任沒有落實，鄉鎮政府在實際管理中承擔的相關職責未能明確。因此，從整體上來看，《辦法》的社會認可度處于“一般”狀態。

綜上所述，通過對《辦法》立法目的實現情況、主要規定具體落實情況、對社會管理規范化的促進作用，以及社會認可度的分析，《辦法》的立法理念符合立法當時的需要，并具有一定的前瞻性，因此《辦法》實施整體上較為平穩有序，執行情況較好。

但是，隨著時代的發展和社會的進步，《辦法》面對新時代、新情況、新問題，開始出現不能有效適應的狀況，亟需通過修訂，完善和細化現有各項制度，調整相關權利義務，設定必要的法律責任，以確保《辦法》能夠繼續有效支撐上海市農村公路的管理。具體包括：

從立法層面來看，一是職責界定不是非常清晰。由于《辦法》出臺后有關農村公路行政管理體制與執法體制一直處在不斷調整之中，因此，對相關行政管理部門與執法部門的職責界定不是非常清晰，導致相關行政管理部門與執法部門職責的履行不是非常到位；二是立法規定的操作性還需要進一步增強。例如《辦法》第十七條農村公路的移交接管要求，市交通行政管理部門應當在收到申請后的30日內，完成農村公路認定工作，并將認定結果告知區（縣）交通行政管理部門。但調查發現，行政管理人建議調整“30日”的時限要求，宜結合管理工作實際重新制定。

從執行層面來看，主要是相關行政管理部門與基層管理和執法部門之間的銜接不是很順暢。比如第十八條“鄉（鎮）人民政府和村民委員會應當將失去使用功能的農村公路上報區（縣）交通行政管理部門，并由區（縣）交通行政管理部門征得區（縣）規劃行政管理部門的同意后宣布廢棄”，但是鄉鎮政府和村民委員會并未做相關上報；比如巡查人員發現相關違法行為，需上報區交通行政管理部門，區交通行政管理部門再派人去核實情況，但是由于區里執法人員不足等問題，往往造成問題不能及時處理。

辦法存在哪些問題？

評估顯示，在合法性方面，《辦法》在立法依據、法定權限和法定程序方面不存在問題，但是立法內容上由于法律位階的問題，與一些法律、法規、部門規章的規定存在一定程度上的不協調，可根據上海實際情況做出調整或說明；在合理性方面，存在一定的缺陷，主要表現在《辦法》未能根據實際需要及時做出修改，未能與改革和發展（特別是新形勢新要求）同步，未能更好地發揮法律規范對改革的引領作用；在協調性方面，存在部分問題，表現在《辦法》與其他法律規范和公共政策等在規定上大部分內容不存在交叉重疊、相互抵觸等問題，但部分內容存在交叉重疊；在科學性方面，從整體上來看，《辦法》既保證了專業性，又保證了確立的基本制度的可操作性，但有些個別規定還存在一定的操作性問題，因此屬于良好狀態；在實效性方面，總體上講，《辦法》涉及的行政管理相對人的自覺守法意識尚可，大體上能夠遵守《辦法》的有關規定，但是也存在著一些違法現象，同時，由于機構改革和社會、經濟發展及發展政策等因素的綜合作用，導致《辦法》的相關制度有著與時俱進、適度調整、不斷完善的客觀需求，有著進一步提升實效性的必要；在認同度方面，《辦法》實施后所取得的經濟效果和社會效果顯著，總體上處于“較好”狀態；在立法技術方面，《辦法》無論是從文本結構，還是從立法語言來看，立法技術都較為成熟。

綜上所述，在過去9年間，《辦法》對上海市農村公路管理工作的順利開展提供了重要的法律依據。但是由于經濟、社會的快速發展，國家和地方發展規劃有較大調整，《辦法》也逐漸呈現出需要進一步優化完善的內容，亟需適時啟動修訂工作，使其能夠繼續發揮關鍵性作用。

辦法需如何改進？

進一步明確農村公路的定義

《辦法》所稱農村公路，是指納入上海市公路規劃并符合規定建設標準的鄉道、村道，包括鄉道、村道范圍內的橋梁、隧道和涵洞，不含縣道。但是，國家相關政策文件和上海市農村公路設計導則等文件，均將縣道加入農村公路范疇。因此，需要進一步明確農村公路的定義。

進一步明確職責，完善工作機制

《辦法》的管理和執法，涉及市、區兩級多個部門、區城管執法部門、鄉鎮政府、村民委員會等多個主體，隨著國家及上海市機構改革和相關職能調整，辦法中對管理部門的職責要求有待細化，鄉鎮政府和村民委員會的具體職責有待調整。應在《辦法》修訂中，對管理部門職責作出更為明確和詳細的規定，明確市區兩級交通行政管理部門、公路管理機構以及市發展改革、規劃國土、公安交通和綠化市容等行政管理部門和鄉鎮政府、村民委員會的職責，包括行政管理、執法、資金和監管等方面。

此外，此次評估反映出鄉鎮政府無執法權，發現問題報區交通行政管理部門再報城管，導致執法有效性難以保障。因此，《辦法》的實施，需要多個部門之間信息共享互通、密切配合，建立切實有效落實常態化的溝通協調工作機制。

進一步健全管理體制

自從2010年農村公路體制改革之后，區農村公路管理總體運行體制存在部分問題。部分區人員配備不齊，管理沒有到位。如金山區公路管理站只有3個人，且身兼多職。因此建議明確規范農村公路行政管理工作人員的編制，在《辦法》修訂中，對各級機構（如農村公路安質監站、農村公路管理站等）及其工作人員的數量和編制做出明確規定，確保相關工作人員的專業性、專職性和穩定性，為農村公路管理工作的可持續發展提供基礎保障。

進一步優化資金管理

各區普遍反映農村公路建設和養護資金不足，導致道路條件仍有待進一步改善。建議在《辦法》修訂中，根據本區實際需求，優化建設和養護資金管理及監管制度。

進一步加強路政管理

農村公路按照原有的標準建設，質量基礎較差，僅能滿足小車、摩托車、自行車的通行需求。但是，隨著上海市經濟水平的發展，農村公路道路寬度等技術標準的提升，以及“村村通”公交深化推廣，當前農村公路上大中重型貨車和公交車流量增加較多，導致路面基礎設施難以滿足此類貨車通行需求，路損嚴重。因此，建議加強路政管理，合理治理農村公路超載、超重等。

進一步加強執法力量

各區普遍反映農村公路巡查和執法人員配備不足，執法人員缺失，專業執法力量淡薄，執法難度大，執法效果難以保障。因此，建議借鑒相關經驗，在執法人員配備上，建立統一標準，設置每公里配備執法人員人數。如《關于推進上海市“四好農村路”建設的實施意見》，提出實施農村公路路長制和農村公路專管員制度，要求原則上每25公里至30公里鄉村道配備一名農村公路專管員。未來，上海市可借鑒路長制和農村公路專管員制度，配備農村公路執法人員。