解秘美國“選舉人團”制度

◎ 文 《法人》特約撰稿 文武

2020年美國總統大選備受世界矚目，據美國全國廣播公司(NBC)報道，1.598億美國人參加了總統大選投票，投票率達到了驚人的66.9%，達到近120年來的新高，合格公民投票率也達到1900年以來的最高水平。那么，美國總統是如何產生的，依靠何種選舉機制運轉？

“選舉人團”制度如何運行

世界上大多數民主國家，都是通過全民投票選出國家元首的，獲得最多選票的即獲勝，但在美國稍有不同。根據美國選舉制度，美國總統由“選舉人團”選舉產生，并非由選民直接選舉產生，獲得半數以上選舉人票者當選總統。也就是說，各州公民首先選出該州的“選舉人”，再由“選舉人”代表該州投票給總統候選人，這也是為什么有人在沒有贏得民意的情況下贏得總統大選。在過去的20年里，這種情況已經發生了兩次。

美國總統選舉每4年舉行一次，選舉過程漫長，主要程序包括預選、兩黨確定總統候選人、總統候選人競選、全國選民投票選出總統“選舉人”，然后是“選舉人團”投票正式選舉總統，最后階段為舉行當選總統就職典禮，于次年1月20日宣誓就職。

美國全國選民投票，在選舉年11月份首個星期一的翌日，被稱為“總統大選日”。這一天，選舉代表選民的“選舉人”。根據“選舉人團”制度，以一個州為一個“選舉人團”單位，各州選舉人數即該州在參、眾兩院議員總人數。例如，紐約州有兩位參議員和27位眾議員，所以共有29張選舉人票。

美國共有50個州和一個特區，現有435名眾議員，“選舉人團”數量538，如果總統選舉中一方達到270，就會贏下總統選舉。各州在眾議院中擁有的席位以各州人口為基準；各州在參議院中均有兩名議員作為代表，與各州人口無關。參議員共有100名，首都華盛頓哥倫比亞特區既沒有眾議員，也沒有參議員。但是分配選舉人團票數的時候，華盛頓特區擁有3票。

各州當中，以加利福尼亞州選舉人票數最多，達到55張；得克薩斯州38張；紐約州、佛羅里達州29張；而阿拉斯加、特拉華、懷俄明等州人數較少，只有3張。除了緬因州和內布拉斯加州是按普選票的票比例分配選舉人票以外，其余48個州和哥倫比亞特區均實行“勝者全得制”，即將本州的選舉人票全部都給在該州獲得相對多數普選票的總統候選人。

美國憲法規定，參議院有批準條約，解除已簽署條約，批準或拒絕總統提名的大使、美國最高法院大法官，以及其他執行部門官員、在總統以及下屬官員被彈劾時進行審判等職權。參議員任期為6年，相互交錯，每兩年改選約三分之一的席位。

眾議院擁有提出和財政有關的動議、宣戰權、終戰權，在總統選舉中沒有候選人獲得多數選票時，選擇總統和副總統、彈劾總統等職權。依據美國憲法第一條，眾議院席位分配以各州人數作為基礎，選民比例不可多于每3萬人一名議員代表。眾議員任期兩年，無連任限制。

“選舉人團”爭議由來已久

“選舉人團”制度是歷史的產物，其實這一制度自誕生起便飽受爭議。

美國立國時，部分制憲者對民主抱有憂懼心態，認為民眾易被煽動蠱惑，應該把挑選總統的權力交給更靠得住的精英。不過,對民眾的防范只是次要動力，其根本成因在于大州與小州、北方自由州與南方蓄奴州之間的妥協。人口稀少的州擔心“實行直選將在總統人選上完全失去話語權”；而南方蓄奴州“既不愿賦予黑奴投票權，又不想浪費龐大的黑奴人口”，于是極力鼓吹以人口分配選舉人票作為加入聯邦的前提之一；北方州則以每名黑奴只能換算成3/5人口，作為接受“選舉人團”制度的條件。

大多數美國人不喜歡這種制度。在支持者看來，“選舉人團”是美國憲法最偉大的成就之一，造就了美國兩黨輪替格局，既維護了美國聯邦制體系、保障了小州的利益，又充分利用了選舉人的個體能動性。比如能夠及時甄別不合格候選人，或在當選者意外身亡時迅速做出反應，決定適合的替代者。還有觀點認為，各州普選票分開統計，有助于將涉及票數差距的爭議“隔離”在各州內部，避免引起全國性糾紛。

美國選舉人票地圖 資料圖片

然而在反對者眼中，這些理由不令人信服。首先，“選舉人團”制度非但沒有保障小州利益，反而讓“搖擺州”——尤其是“搖擺州”中的大州利益挾持了國家政策。為了獲得連任，現任總統往往會在選前一兩年就開始給予搖擺州大量的政策傾斜與優惠，而紅州與藍州的許多需求卻遭到忽視。

“搖擺州”（swing state）是美國政治名詞，又常被稱為“戰場州”，指民主、共和兩黨候選人支持率差距不大的州。在歷屆大選中經常會倒向不同的政黨，頻頻搖擺。相較于一方候選人優勢明顯的“安全州”，“搖擺州”為競選雙方鎖定勝局的必爭之地。尤其是關鍵“搖擺州”的選票，最終往往可以決定大選的結果。在2016年美國總統大選中，特朗普就是因贏得關鍵“搖擺州”佛羅里達州而勝選。

紅州和藍州是指美國近年來選舉得票數分布的傾向——紅色代表共和黨，藍色代表民主黨。藍州里，最耳熟能詳的就是加利福尼亞州（以下簡稱“加州”）。在最近4屆選舉中，民主黨總統候選人都拿下了該州。2016年，希拉里在加州拿下了61.7%的選民投票，今年拜登也是大比例勝出。

此外，2000年大選中，佛羅里達州某些郡在投票機與選票設計上的失誤引發一連串糾紛，以州為單位的計票模式非但無法“隔離”爭議，反而大大加劇管理混亂、計票誤差、選舉舞弊等地方性問題。

除了實踐中的種種弊端外，“選舉人團”制度設計的問題還在于缺乏民主合法性，各州在大選中權重的顯著差異和選舉人屢見不鮮的“背叛誓言”，導致美國歷史上出現過4次（1824、1876、1888、2000年）總統候選人贏得全國普選卻輸掉選舉人票的情況，這些都與現代民主政治中一人一票、人人平等的基本價值觀背道而馳。據《華盛頓郵報》與哈佛大學2007年的聯合調查，72%的美國選民認為“選舉人團”制度已經過時，希望將總統大選改為直接選舉。

由于“選舉人”這一設計是明確寫在憲法里的，而修憲門檻實在太高，需要在參眾兩院分別獲得三分之二多數通過，因此歷史上多次修憲廢除“選舉人團”制度的動議，都因為少數議員的抵制“胎死腹中”。2001年，美國西北大學法學院教授羅伯特·貝內特提出了一種新的思路：可以通過一個“全國普選票州際協議”來改變各州選舉人票的分配方式，一旦加入這一協議的各州選舉人票達到270張，該協議就會啟動生效，把所有選舉人票全部給予全國普選得票最高的候選人。這樣一來，候選人只要在普選中獲勝，就能自動獲得全國半數以上選舉人票，從而當選總統。

自“全國普選票州際協議”的思路提出以來，已有10個州連同首都、共165張選舉人票加入該協議。樂觀估計的話，或許再過一二十年，“搖擺州”等美國大選特有的概念，就將成為歷史名詞了。

為何搖擺州如此關鍵？

美國大選中，每個州都是一個獨立的戰場。在這個戰場上，要么全勝，要么全敗。因此，競選雙方都會把大部分的精力放在舉棋不定的“搖擺州”上，而不會在自己“安全州”中下功夫拉選票。

以得克薩斯州（以下簡稱“得州”）為例，近半個世紀以來，都是共和黨的“鐵桿支持州”，也被認為是“深紅州”。自1988年起，該州就沒有選出過民主黨籍的參議員。上世紀90年代起至2012年的美國總統選舉，共和黨人在得州更是以超過兩位數百分比的得票率差距擊敗民主黨人。2004年大選中，布什贏得61%的選民橫掃民主黨的克里。然而2016年，特朗普在得州得票率只比希拉里高出了9%，而今年對拜登贏了不到6%，未來不排除得州變為“搖擺州”的可能性。

實際上，沒有一個州是全紅或者全藍的。在一個州里，得票最多的候選人就會得到該州所有的選舉人票。如果以1%的優勢獲勝，就能贏得了100%的選舉人選票。在2016年，加州有超過400萬人投票給特朗普。

佛羅里達州通常是一個“搖擺州”。民調顯示，在幾乎每一次選舉中，那里的選票都可能轉向一個政黨或另一個政黨。2016年，特朗普在900多萬張選票中僅取得10萬張選票的領先而獲勝。

由于人口結構和政治觀點的轉變，“搖擺州”隨著時間的推移發生了變化。在這些州，總統候選人會花大部分時間進行競選，這也意味著“搖擺州”對選舉的影響力要比其他州大得多。一項研究發現，密歇根州選民對2016年大選的影響力是猶他州的51倍，像加州或密蘇里州的影響力則微乎其微。

總體而言，“搖擺州”也不是一成不變的。今年拜登在密歇根州、賓夕法尼亞州和威斯康星州有較大的領先趨勢，而這三個州在2016年大選時，特朗普只以不到1%的些微差距險勝希拉里，今年拜登也同樣以不到1%的差距贏下特朗普。其實，美國五大湖地區的密歇根州、威斯康星州和明尼蘇達州在以往通常都支持民主黨，但這些州在2008年經濟衰退之后淪為失業重災區，近年來逐漸演化成“搖擺州”。