鄉(xiāng)村振興：“十三五”進展及“十四五”重點任務(wù)

孔祥智

黨的十九屆五中全會審議通過了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》，高度評價了 “十三五” 期間取得的巨大成就，提出了 “十四五” 時期國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的目標以及2035 年遠景目標。鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化是 “十四五” 規(guī)劃的重要內(nèi)容，必將在未來五年內(nèi)取得重大進展。

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的制度框架和政策體系基本形成

黨的十九大報告正式提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，其內(nèi)容包括農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的各個方面，即產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕。2018 年1 月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》發(fā)布，明確了該戰(zhàn)略2020 年、2035 年、2050 年三個階段的目標任務(wù)。其中，2020 年的目標任務(wù)是 “鄉(xiāng)村振興取得重要進展，制度框架和政策體系基本形成”。應(yīng)該說，經(jīng)過三年多的努力，這個目標已經(jīng)實現(xiàn)。

三年來，全國人大修改了多部與鄉(xiāng)村振興有關(guān)的法律，并于2018 年以后逐漸施行。比如，2017 年12 月27 日，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十一次會議修訂通過《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》。新修訂的法律不僅擴大了農(nóng)民合作的范圍，還增加了 “農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社” 一章，對合作社之間的聯(lián)合與合作進行了規(guī)范。2018 年12 月29 日，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議通過關(guān)于修改《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》的決定，落實了2014 年中央一號文件提出的 “農(nóng)村土地所有權(quán)、承包區(qū)和經(jīng)營權(quán)‘三權(quán)分置’的政策思路” 和黨的十七屆三中全會提出的 “賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”，奠定了鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)。第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十二次會議通過修改《中華人民共和國土地管理法》，對農(nóng)村耕地占補平衡等問題進行了規(guī)范。第十三屆全國人民代表大會第三次會議通過《中華人民共和國民法典》，把農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和合作經(jīng)濟組織界定為特別法人，對于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施具有重要意義。

黨的十九大以來，中央層面上出臺了大量政策。其中，2018 年2 月5 日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》，對不同地區(qū)的農(nóng)村人居環(huán)境整治進行了具體部署，提出 “到2020 年，實現(xiàn)農(nóng)村人居環(huán)境明顯改善，村莊環(huán)境基本干凈整潔有序，村民環(huán)境與健康意識普遍增強” 的行動目標。經(jīng)過近三年的整治，農(nóng)村人居環(huán)境得到了明顯的改善，為 “十四五” 期間的進一步提升奠定了基礎(chǔ)。2018 年9 月26 日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，對實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作出階段性謀劃，分別明確至2020 年全面建成小康社會和2022 年召開黨的二十大時的目標任務(wù)，細化、實化工作重點和政策措施，部署重大工程、重大計劃、重大行動，確保鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落實落地，成為指導(dǎo)各地區(qū)、各部門分類有序推進鄉(xiāng)村振興的重要依據(jù)。2019 年9 月1 日，中共中央印發(fā)《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》，明確了黨對農(nóng)村工作全面領(lǐng)導(dǎo)的基本理論、基本路線、基本方略，對深入實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、提高新時代黨全面領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作的能力和水平具有十分重要的意義。2019 年4 月15 日，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》發(fā)布，具體落實黨的十九大提出的城鄉(xiāng)融合理念，為重塑新型城鄉(xiāng)關(guān)系、走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路、促進鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化奠定了制度基礎(chǔ)。2019 年6 月23 日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》，對于推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化進行了部署，是對鄉(xiāng)村振興 “二十字” 總要求中 “治理有效” 的具體落實，也是黨的十九大提出的農(nóng)村現(xiàn)代化的核心內(nèi)容。2019 年6 月17 日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的指導(dǎo)意見》，致力于解決現(xiàn)存產(chǎn)業(yè)門類不全、產(chǎn)業(yè)鏈條較短、要素活力不足和質(zhì)量效益不高等問題，是對鄉(xiāng)村振興 “二十字” 總要求中 “產(chǎn)業(yè)興旺” 的具體落實。2019 年2 月21 日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接的意見》，提出了提升小農(nóng)戶發(fā)展能力、提高小農(nóng)戶組織化程度、拓展小農(nóng)戶增收空間、健全面向小農(nóng)戶的社會化服務(wù)體系和完善小農(nóng)戶扶持政策等具體政策措施，為解決我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)鍵問題指明了方向。

可以說，上述法律、政策涵蓋了黨的十九大提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的各個方面，制度和政策框架基本形成。

“十四五” 期間，我國鄉(xiāng)村振興的重點任務(wù)仍然在于制度創(chuàng)新，通過創(chuàng)新進一步釋放制度紅利，促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化

第一，進一步促進城鄉(xiāng)融合體制機制創(chuàng)新，縮小城鄉(xiāng)差距。黨的十六大提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略，并在此基礎(chǔ)上實施 “以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)” 政策；黨的十七大提出 “建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局”；黨的十八大提出 “推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”，明確 “解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是全黨工作重中之重，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決‘三農(nóng)’問題的根本途徑”；黨的十九大提出 “建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”。應(yīng)該說，隨著一系列政策的推進，城鄉(xiāng)差距不斷縮小。僅從城鄉(xiāng)居民收入角度看，在黨的十六大（2002 年）、黨的十七大（2007 年）、黨的十八大（2012 年）、黨的十九大（2017 年）四個時間節(jié)點上，城鄉(xiāng)居民收入之比分別為3.03 ：1、3.14 ：1、2.88 ：1 以及2.71 ：1。從連續(xù)的時間點上看，2007 年達到最高點后即呈下降趨勢，2019 年達到2.64:1，但依然較高。此外，城鄉(xiāng)之間在社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的差距也較大。因此，“十四五” 期間，我們要按照《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》，進一步創(chuàng)新城鄉(xiāng)要素配置、基礎(chǔ)設(shè)施一體化發(fā)展、鄉(xiāng)村經(jīng)濟多元化發(fā)展和農(nóng)民收入持續(xù)提高的體制機制，加大城鄉(xiāng)融合力度，為縮小城鄉(xiāng)差距創(chuàng)造制度環(huán)境。

第二，進一步促進土地制度改革，提升農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造條件。應(yīng)該說，隨著《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》《中華人民共和國土地管理法》等法律法規(guī)的施行，制約農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的主要土地制度障礙已經(jīng)不復(fù)存在，但在城鄉(xiāng)融合方面還需要進行多方面的制度創(chuàng)新。首先，要進行農(nóng)村土地制度創(chuàng)新，促進土地要素和資本要素有機結(jié)合，吸引城市資本下鄉(xiāng)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。目前，全國土地流轉(zhuǎn)比例已經(jīng)達到40%以上，江浙一帶的發(fā)達縣市已經(jīng)達到80% 甚至90% 以上。進一步保護土地經(jīng)營權(quán)人的合法權(quán)益、保證經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定性，是農(nóng)村土地制度改革的重要方向，對于農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化也具有重大意義。其次，從近來一些地區(qū)為了宅基地復(fù)墾指標而采取各種手段促使農(nóng)民上樓來看，宅基地制度改革過程中應(yīng)著力保證農(nóng)民利益不受侵犯，同時應(yīng)通過流動增加農(nóng)民的財產(chǎn)收入來源。最后，進一步創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度。比如，可以通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中使用的方式提高農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的使用效率，增加集體經(jīng)濟收入。

近年來中央層面出臺的有關(guān)鄉(xiāng)村振興的法律和政策

第三，進一步改革農(nóng)業(yè)支持保護制度，促進農(nóng)業(yè)大國向農(nóng)業(yè)強國轉(zhuǎn)變。總體來看，國家在財力許可的條件下實施一系列農(nóng)業(yè)支持保護政策，包括傳統(tǒng)的 “四大補貼”、水稻和小麥的最低收購價格制度等，都對糧食持續(xù)增產(chǎn)和農(nóng)民持續(xù)增收起到了十分重要的作用。但不可否認，這些制度也面臨著與世界貿(mào)易組織有關(guān)規(guī)則相沖突或者不銜接的問題。因此，“十四五” 期間農(nóng)業(yè)支持保護制度的改革方向是 “綠箱化”，即從以前的黃箱或者偏黃箱向綠箱方向發(fā)展。主要措施包括：首先，在不降低糧農(nóng)收入和種糧積極性的前提下，逐步改革稻谷和小麥的價格支持政策，轉(zhuǎn)向價格保險或者其他綠箱政策。從一些地區(qū)推行的經(jīng)濟作物價格保險或者收入保險來看，這樣的制度創(chuàng)新對于確保產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民收入效果良好，值得進一步推廣。其次，加大農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系建設(shè)力度，尤其是公益性服務(wù)體系的建設(shè)，其對于整合經(jīng)營性服務(wù)機構(gòu)力量能夠起到輔助作用。最后，加大農(nóng)村土地整理的力度。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部公布的消息，到2020年我國要確保建成8 億畝高標準農(nóng)田。實踐證明，土地整理能夠提升耕地質(zhì)量等級，對于保障糧食安全具有重要作用。因此，在國家財力允許的前提下，應(yīng)加大土地整理的投入。

正如習(xí)近平總書記強調(diào)的，“沒有農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，沒有農(nóng)村繁榮富強，沒有農(nóng)民安居樂業(yè)，國家現(xiàn)代化是不完整、不全面、不牢固的”。黨的十九屆五中全會強調(diào)要優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，全面推進鄉(xiāng)村振興，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，是著眼于全面開啟中國特色社會主義現(xiàn)代化新征程的重大部署，體現(xiàn)了 “三農(nóng)” 工作在全黨工作重中之重的戰(zhàn)略地位。