西安城中村改造實踐研究

張 博

（西安市城中村（棚戶區(qū)） 改造建設(shè)工程監(jiān)管中心，陜西 西安 710043）

城中村改造涉及政府、村民、開發(fā)商三個基本利益主體，何在改造中理順三者關(guān)系，在改造過程中科學(xué)、合理地將龐大的人力、物力、財力與政府政策投入有機地結(jié)合起來，是有待從理論和實踐上系統(tǒng)分析和解決的問題。

1 西安市城中村改造的主要模式

經(jīng)過對大量城改項目的實際調(diào)查總結(jié)，西安市城中村的改造模式主要有以下三種：

1.1 政府主導(dǎo)的以興建公共事業(yè)為目的的城中村改造

市政府為保護(hù)西安歷史文化名城，對各大重點文物遺址進(jìn)行復(fù)原并對其周邊環(huán)境進(jìn)行改善，2004 年以大雁塔為中心，對占地1000 畝的大雁塔北廣場的周邊項目順利完成改造，極大的帶動了西安市城南及曲江新區(qū)的迅速發(fā)展，在此次大規(guī)模改造中涉及城中村40 余個，安置村民2.5 萬戶。政府是否選擇自我負(fù)責(zé)實施改造取決于政府的財政能力，政府在公共性與引入市場機制之間的權(quán)衡，以及對市場信息完全了解的情況下規(guī)制政策（規(guī)劃指標(biāo)、稅收與補貼） 的可緩和的程度。

1.2 由村集體組織自籌資金實施的自我改造

此種改造模式是建立在政府制定政策的約束條件下，村集體資產(chǎn)雄厚及村民籌資能力較強且該城中村規(guī)模適中，村民自我投資改造后除了能改善福利外，還有獲得一定的經(jīng)濟利益基礎(chǔ)上。

1.3 通過招商引資“土地+資金”合作實施的城中村改造

目前西安市立項的城中村改造大多采用這一模式進(jìn)行運作。此種模式下，開發(fā)商作為城中村改造的社會參與者，擁有項目開發(fā)的資金實力和專業(yè)的開發(fā)運營能力，通過參與城中村開發(fā)，期望獲取社會平均利潤率以上的收益。改造項目的成功與否依賴于開發(fā)商的商業(yè)信用，村民常因安置或回遷協(xié)議難以落實而處于進(jìn)退兩難的尷尬境界，開發(fā)商可能因為過分追求利益最大化，而忽視城市規(guī)劃，住區(qū)環(huán)境和房屋質(zhì)量,更不用提及居民的多層次要求，導(dǎo)致大量安置小區(qū)綠化和公建設(shè)施簡陋，容積率高。我們要在具體分析各個城中村特點、主要問題及形成機制的基礎(chǔ)上，靈活采用改造模式，實現(xiàn)“多贏”。

2 城中村改造的實質(zhì)及存在問題

通過研究可以發(fā)現(xiàn)，無論采用哪種城中村改造模式，其改造實質(zhì)都是政府力、市場力（開發(fā)商）、公眾力的共同作用。當(dāng)城中村改造發(fā)起時，三種力量不可能達(dá)到各占三分之一的權(quán)重，無論哪一個力量占主導(dǎo)因素，另外兩個力量就會對其意圖產(chǎn)生牽制。三種力量之間是一種動態(tài)的博弈關(guān)系。現(xiàn)實改造中，三方參與的博弈是一個較為復(fù)雜的談判過程，利益調(diào)整的操作較為困難，三者之間很難進(jìn)行平等協(xié)商與合作，往往會導(dǎo)致改造效率的損失。

3 優(yōu)化城中村改造的意見建議

3.1 政府部門充分發(fā)揮出政策的積極引導(dǎo)作用

政府部門在城中村改造中主要通過對住房供給、土地利用、規(guī)劃管制方面的政策完善來發(fā)揮其推動和引導(dǎo)作用。政府除了應(yīng)加大對土地出讓金的返還力度、擴大相關(guān)稅費的減免范圍外，還應(yīng)逐步探索出切實可行的容積率獎勵機制。充分考慮區(qū)位條件、功能定位、承載能力、經(jīng)濟因素等諸因素，運用成本效益分析等方法科學(xué)確定容積率，提高開發(fā)商參與城中村改造的動力，防止其在拿到土地后采取不正當(dāng)手段倒逼規(guī)劃修改、要求提高容積率的行為發(fā)生。

3.2 完善城中村改造的規(guī)劃編制

充分發(fā)揮規(guī)劃的先導(dǎo)作用，合理規(guī)劃土地用途，進(jìn)行合理的功能布局和公建設(shè)施配套，要加強規(guī)劃的分類指導(dǎo)，深化、細(xì)化、優(yōu)化規(guī)劃，促使城中村改造地塊的土地增值最大化，實現(xiàn)城中村改造后社會和經(jīng)濟總價值的提高。

3.3 開發(fā)商應(yīng)該對項目進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)?shù)腟WOT 市場分析

開發(fā)商應(yīng)通過對項目進(jìn)行SWOT 分析，對其進(jìn)行優(yōu)勢、劣勢、機會、威脅具體研判。通過認(rèn)真進(jìn)行產(chǎn)品及市場定位，把握市場需求。積極動員居民搬遷，在保證安置樓建筑面積的前提下，對開發(fā)部分進(jìn)行充分的市場分析，突出優(yōu)勢、科學(xué)規(guī)劃、合理定價、制定完整的策劃營銷方案，以保證項目有一定盈利空間。

3.4 公眾力的參與應(yīng)該在改造中得到強化

作為改造的直接受益者,必然對于維護(hù)自己的切身利益會投入大量的精力,被改造村可以成立自治改造組織代表村民進(jìn)行參與，一方面將意見上傳和反饋給政府和開發(fā)商，另一方面將信息下達(dá)和傳遞給村民，在三方的良性互動中建立起自上而下的民主決策機制和雙向互動的信息溝通機制。

3.5 對被拆遷人私有財產(chǎn)和集體財產(chǎn)進(jìn)行公平合理的補償

私有財產(chǎn)的原有價值和潛在價值是另一種形式的隱性成本，要做到對被拆遷人私有財產(chǎn)進(jìn)行公平合理的補償，不能純粹從拆遷實物的現(xiàn)有價值出發(fā)去評估補償數(shù)額，還要充分考慮到其潛在價值。如果是異地安置，被拆遷人的教育、交通、物業(yè)等成本也應(yīng)納入考量。對于有集體財產(chǎn)的村莊，應(yīng)提前登記，使集體財產(chǎn)的數(shù)量和價值透明化，并在改造中保證其分配、收益的公開、公平性。

3.6 盡量減少村民改造后實際情況和期望間的差距

政府部門應(yīng)對改造區(qū)域中拆遷安置房的具體建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)范界定，在保證開發(fā)主體獲取一定利潤的前提，促使該改造區(qū)域擁有完善的基礎(chǔ)設(shè)施配套。同時，要充分發(fā)揮改造后社區(qū)的職能，重視和加強對身份轉(zhuǎn)變后的原村民觀念改造和職業(yè)培訓(xùn)，項目投資方也應(yīng)在合理控制其投資效益的同時，注重住宅的單位設(shè)計，吻合城中村改造安置房建設(shè)的相關(guān)需求，匹配西安城市系統(tǒng)規(guī)劃發(fā)展的要求。