降低刑事檢察“案-件比”方法探究

陳勝才 宋能君

摘 要：作為刑事檢察“案-件比”中“件”集合的業務活動之一，退回補充偵查案件居高不下，實踐中存在無必要的退偵、低質量的退偵和無跟進的退偵等情形，嚴重影響訴訟效率，拉高了“件”的數量。建議進一步更新司法理念，健全辦案機制和監督機制，提升辦案質效，以求極致標準不斷提升辦案能力，減少不必要的“件”，降低“案-件比”。

關鍵詞：刑事檢察“案-件比” 降低 退回補充偵查

2020年1月，最高人民檢察院印發《檢察機關案件質量主要評價指標》，確定了以“案-件比”為核心的案件質量主要評價指標體系?！鞍浮敝赴l生的具體案件，將延長審查起訴期限（以下簡稱“延期”）、退回補充偵查（以下簡稱“退偵”）等15種[1]業務活動與“案”數之和作為“件”的基準數，兩者對比形成刑事檢察“案-件比”指標值?！凹彼x取的這15種業務活動并非刑事訴訟的必經環節，有可能在上一訴訟環節將工作做到極致就能避免下一個訴訟環節“件”的發生;“件”數越少，“案-件比”越低，整體辦案質效就越好。最高人民檢察院提出“案-件比”評價指標，旨在引導各級檢察機關和辦案人員做好每一個辦案環節的各項工作，減少程序空轉;使“案-件比”成為“多余”業務活動的“擠壓器”[2]。

納入“件”的15種業務活動均是符合法律規定的訴訟程序，“實踐中，一線辦案檢察官對諸如退回補充偵查、延長審查起訴期限等業務活動的認知，普遍還只是底線辦案思維，即只要法律允許，不違反法律規定的措施，就可以充分使用?！盵3]在這樣的辦案思維下，“案”經歷的訴訟環節可能較多，辦案時間較長，當事人對辦案活動的評價可能較低，辦案的社會效果不理想。減少不必要的“件”數，關鍵在于以求極致的標準減少訴訟環節。本文以退回補充偵查為視角，結合重慶檢察機關降低“案-件比”實踐進行探討。

一、退偵案件與“案-件比”的基本關系

（一）退偵案件對降低“案-件比”的影響

退偵對于完善證據、提高案件質量有重要作用，退偵案件的質效對“件”中其他業務活動影響較大，進而影響整體“件”的數量。退偵（包括第一次退偵和第二次退偵，以下簡稱“一退”“二退”）作為“件”中占比較高的業務活動，并非辦案必經程序，對因無必要而多余的退偵“件”，可以通過規范退偵工作擠壓掉。

退偵案件的數量一定程度上影響“件”中其它業務活動的數量，包括幾方面：（1）案件不進行一退，就意味著沒有隨后的第二次、第三次延長審查起訴期限（以下簡稱“二延”“三延”）和二退，從而有效減少整體“件”的數量;（2）提高一退質量，可以有效減少后續的二退、不起訴復議復核、申訴、撤回起訴、國家賠償等相關“件”的數量;（3）二退作為對案件“常規偵查” [4]和一退的進一步“修補”，能反映出一退后引導偵查取證的質量，對其加強監督能倒逼一退案件質量的提升。

（二）降低“案-件比”的實踐探索

2019年8月，重慶市檢察院針對全市退偵案件同比上升10%且占“件”比重增加的情況，對2019年1-8月全市二退案件開展專項評查[5]。在各分院、基層院對1407件二退案件自查的基礎上，市檢察院選取491件進行復評，涉及30余個罪名，評查報告經檢察委員會審議后，于2020年初召開全市通報會，將問題通報到院、到案、到人。通過對退偵案件的專項整治，結合落實捕訴一體辦案機制和認罪認罰從寬制度，以及健全案件監督管理機制，案件質效提升凸顯。2020年1至8月全市刑事檢察“案-件比”1：1.49，位列全國前茅。這一指標呈現以下特點：

一是“案-件比”逐月下降。2020年2月以來呈逐月下降趨勢，分別為1：2.26、1：1.88、1：1.75、1：1.70、1：1.56、1：1.52、1：1.49，至2020年8月，比去年同期減少0.19個百分點。

二是對“件”數影響最大的延期和退偵案件均下降。2020年1至8月，延長審查起訴期限件次下降29.7%，延期率[6]25.17%，同比減少10.5個百分點;其中一延率17.6%，同比減少6.9個百分點;二延率5.8%，同比減少2.6個百分點;三延率1.8%，同比減少1個百分點。退偵案件下降29.2%，退查率[7]17.6%，同比下降6.8個百分點;一退率13.6%，同比下降4.4個百分點;二退率4.0%，同比下降2.43個百分點;二退占一退率29.2%，同比減少6.5個百分點。

二、退偵案件成為“多余件”的幾種情形

通過專項質量評查，發現實踐中部分退偵案件是“多余”的“件”，主要有三種情形：

（一）無必要的退偵

案件退偵的原因與查清案件事實、補充證據無關，或者將補充偵查無法收集到證據的案件仍然退回公安機關等，具體如下：

一是以退偵方式“借用”辦案時間。包括為等待案件研究結果、請示結果或者鑒定意見等，以退偵方式向公安機關“借用”時間。這種情形下，有的案件一退和二退提綱內容完全重復;有的案件無公安機關補充偵查證據材料;有的案件在審查報告中已經明確提出了處理意見仍然進行退偵。

二是為查清不影響定罪量刑的事實而退偵。如綁架案件的退查提綱要求調查不影響犯罪構成的贓款去向，拐賣兒童和收買被拐賣兒童案件的退查提綱要求對被拐賣兒童的處理情況聯系相關單位提出解決方案，此情況既不是該罪的構成要件，也不是量刑情節。

三是要求補充偵查的證據材料已無法繼續收集。如公安機關在第一次補充偵查報告中已經敘明有的證據無法繼續收集，但第二次退查仍然要求公安機關繼續補充偵查。

（二）低質量的退偵

刑事訴訟規則對退偵案件應當制作補充偵查提綱（即退查提綱）做出了明確規定，最高人民檢察院和公安部聯合出臺的《關于加強和規范補充偵查工作的指導意見》進一步明確了退查提綱的7項具體內容。實踐中，低質量的退查主要表現為退查提綱內容指向不明、說理不充分。

一是退查提綱內容指向不明。如要求“收集相關書證及證言”“補查相關事實和證據”“其他證實**的證據”等，“相關”“其他”都沒有指明具體補充偵查哪些事實、證據等，公安機關找不到補充偵查的“靶心”。

二是退查提綱內容說理性不強。有的案件只寫明補充偵查的事項，沒有列明補充偵查的理由、案件定性的考慮、補充偵查目的等。

（三）無跟進的退偵

有的案件在公安機關重報后，才發現公安機關沒有按照退查提綱開展工作，導致案件一退后需要二退，或者二退后無法補救。

出現上述問題，既反映出偵訴協作等辦案機制有待進一步完善，也反映出檢察官司法理念、司法作風、辦案能力有待進一步提升。

三、擠壓“多余”的退偵案件，降低“案-件比”的對策建議

“案-件比”1：1是檢察機關努力的方向，擠壓“多余”的退偵案件，減少“件”數，需要更新理念，提高素養，進一步健全辦案機制和監督機制。

第一，培樹“案-件比”理念，以求極致標準提升辦案質效。降低“案-件比”最根本、最核心的就是要解決司法理念問題，要培樹正確的“案-件比”理念，該指標的設置在于引導各級檢察機關努力減少不必要的訴訟環節，提高整體辦案質量和效率。張軍檢察長提出，“要以追求極致的精神做好各項工作，提升辦案質量，把讓黨放心、讓人民滿意落到實處?！庇械臋z察官沒有充分認識到辦案質效直接關系著司法活動的及時性、權威性和公正性，導致前一環節未做到極致而產生多余的“件”。要運用“案-件比”指標激勵檢察官以求極致標準辦準辦好案件，促進檢察機關整體辦案質效的提升。

第二，高質量落實認罪認罰從寬制度，提高辦案效率。加強與司法行政機關協調配合，促進值班律師深度有效參與認罪認罰案件，進一步推動控辯雙方協商，提高辦案效率。推動量刑建議精準化、智能化、規范化，精準化的量刑建議有利于訴訟的穩定性和裁判的安定性，有利于犯罪嫌疑人、被告人對認罪認罰的法律后果產生明確的預期，減少反悔概率，減少申訴。

第三，加強引導偵查工作，確保案件質量。一是強化捕前提前介入。對重大疑難復雜案件強化提前介入，引導偵查人員及時發現、收集、固定、完善證據。二是發揮捕訴一體機制優勢，落實《關于加強和規范補充偵查工作的指導意見》，使捕訴階段對偵查取證的引導要連貫，消除捕后訴前監督盲區，把證據問題解決在移送審查起訴之前。三是在退偵前和補偵過程中加強與偵查人員的溝通，運用糾正違法等監督手段，增強對偵查機關消極取證、片面取證的監督，有效避免一退、二退屢查不清的情況，形成訴偵合力。

第四，進一步做實內部監督，加強檢察權運行監督。一是規范請示匯報。提高案件研究、答復效率，避免為等待答復、研究決定而以退偵方式借用辦案時間。二是強化辦案監督。院領導、業務部門負責人要按照職責權限，加強對檢察官辦案的監督，對退偵事項等實行清單化管理，監督避免不必要的退偵案件。三是深度運用以“案-件比”為核心的案件質量主要評價指標體系。定期分析各類案件“案-件比”，對一些數據指標異常的案件，通過開展質量評查等查找問題、剖析原因、督促整改。

第五，加強專業能力建設，全面提升履職能力。持續推動專業化能力建設，突出實戰、實用、實效導向做精辦案業務培訓，深度開展類案研討、案件評析、庭審觀摩及典型案例評選等活動，以賽促練、以練帶學，固強補弱，全面提升履職能力。

注釋：

[1]根據2020年8月最高人民檢察院發布的《案件質量主要評價指標數據通報項計算定義說明》，目前“件”的選取包括15種業務活動。

[2]參見董桂文：《“案-件比”——引領新時代檢察辦案活動的風向標》，《檢察日報》2020年5月27日。

[3]董桂文、鄭成方：《“案-件比”——新時代檢察機關辦案質效的“風向標”》，《人民檢察》2020年第11期。

[4]“退回補充偵查制度，在立法體系上屬于常規偵查制度之例外”，參見萬毅：《退回補充偵查須建立跟蹤監督機制》，《檢察日報》2019年12月23日。

[5]參見《重慶市人民檢察院第二次補充偵查案件專項評查報告》。

[6]需要說明的是，對于延長審查起訴期限案件的質量評價，《檢察機關案件質量主要評價指標》沒有設置相應的指標，對延長率的計算能一定程度反映該類業務活動的適用情況，對于擠壓“多余件”有意義，因此，我們計算了相應的延長審查起訴期限率、一延率、二延率、三延率等。

[7]需要說明的是，對于補充偵查案件的質量評價，《檢察機關案件質量主要評價指標》基于引導偵查取證的考慮，沒有設置退查率、一退率、二退率等指標，而是設置經過審查逮捕環節的案件一次退回補充偵查率和二次退回補充偵查占一次退回補充偵查率兩個指標。但是，我們認為，單純從退回補充偵查這一業務活動來考量，退查率、一退率、二退率這幾個指標能客觀反映適用情況，對于了解和掌握訴訟效率有參考價值。