檢察工作中程序空轉的減抑： “案-件比”的作用向度

湖北省武漢市人民檢察院課題組

摘 要：刑事訴訟中的程序空轉不僅拖延了訴訟周期，造成辦案效率低下和司法資源浪費，而且增加了當事人訴累，降低了人民群眾對司法辦案的正面評價。以“案-件比”為核心的案件質量評價指標體系旨在實現“有數量的質量、效率和有質量、效率的數量”的辦案目標，在紓解程序空轉中發揮重要的作用。 “案-件比”通過引導檢察人員追求極致工作，強化引導偵查，并與其他制度形成良性循環等，可以有效減抑辦案過程中“兩退三延長”等程序空轉現象。在運用“案-件比”評價指標體系時，要正確認識“案-件比”在評價案件質量中的作用，同時還需高度警惕“案-件比”對程序救濟的限制。

關鍵詞：“案-件比” 程序空轉 作用向度 理性認知

一、問題的引出：檢察工作中程序空轉現象頻發

隨著社會主要矛盾的轉變，人民群眾對司法產品的期待不再局限于合乎實體正義的審判結果，更增加了對訴訟程序流轉的有序和高效性的要求，而訴訟過程中的程序空轉則降低了人民群眾對司法的滿意度。刑事訴訟中的程序空轉是指在刑事案件偵查、起訴、審判過程中，辦案人員假借啟動正當訴訟程序而行延長辦案期限之實的非必要、缺乏實質作用的程序流轉。這本質上是對程序的過度適用，是辦案人員未將工作做到極致而引發的程序回流，不僅拖延了訴訟周期，造成辦案效率的低下和司法資源的浪費，而且增加了當事人的訴累，降低人民群眾對程序公正和辦案效率的正面評價。刑事訴訟中濫用退回補充偵查、延長審查起訴期限以達到“借時間”目的的情形較多，退查、延長審查起訴期限在受理案件總數中占比均較高，主要原因在于辦案機關未能在每一個訴訟環節合力將工作做到極致，導致大量的非必要性程序回流和程序暫緩，即程序空轉問題突出。

二、以“案-件比”為核心的案件質量評價指標體系的提出

以“案-件比”為核心的質量評價指標體系（以下簡稱“案-件比”）是2020年1月9日最高人民檢察院印發的《檢察機關案件質量主要評價指標》中確定的，旨在努力實現辦案質效最高、司法資源投入最少、當事人感受最好“三個效果”最優的辦案目標。根據《檢察機關案件質量主要評價指標》，“案-件比”是指發生在人民群眾身邊的“案”，與“案”進入司法程序后所經歷的有關訴訟環節統計出來的“件”相比，形成的一組對比關系。即“案-件比”是“案”的數量和“件”的數量所作的對比。“案”是指發生在人民群眾身邊的具體案件，“件”是指這些具體的案件進入司法程序后所經歷的有關訴訟環節統計出來的件。需要注意的是，此處的“件”有其特殊的含義。由于“案-件比”重在引導檢察官在每個辦案環節將工作做到極致，從而最大限度地擠壓非必要的、可避免的程序，那么將那些工作已經做到極致但仍然無法避免的必經訴訟程序統計到“件”的總數中來，則違背了該評價指標體系設立的初衷。因此，納入“件”統計范疇的包括了那些原本可以避免，但由于上一環節工作未做到極致而引發的，容易使人產生負面感受的一系列不必要的訴訟程序。而“案-件比”越高說明“案”經歷的不必要訴訟環節越多，訴訟周期越長，當事人對辦案活動的評價越低，社會效果也越差，則“案-件比”與案件質量呈負向相關。通過分析發現，影響“案-件比”的主要指標包括延長審查起訴期限（三次）和退回補充偵查（兩次），而這也正是容易引發程序空轉的重要因素。那么，如何降低“兩退三延長”[1]適用率既是減少程序空轉的關鍵因素，也是降低“案-件比”需要考量的因素。換言之，“案-件比”也是衡量訴訟活動中程序空轉多少的重要指標，“案-件比”指數越高，則反映出訴訟活動中程序空轉現象越多。因此，有效降低“案-件比”對于減少辦案活動中的程序空轉現象意義重大。

三、“案-件比”在紓解程序空轉中的作用

“案-件比”的建立以部分辦案人員業務活動的粗疏為問題導向，致力于通過保障訴訟程序的常態化運作，從供給側為人民群眾提供更優質的檢察產品。那么，“案-件比”是如何發揮其在減少程序空轉上的作用呢？主要有以下方面：

（一）正向引導：求極致辦案理念下減少程序贅余

一般而言，“案-件比”的理想狀態是1：1，即案件按照法律規定的既定程序線性流轉，中間不存在任何非正常的、例外的程序倒流。由于之前的案件質量評價體系僅僅關注案件質量，缺失對辦案效率的評價指標，部分檢察人員辦案理念落后，仍然堅守底線辦案思維，[2]認為只要不違反法律規定，充分利用相應措施在辦案期限內審結案件即可，缺乏對辦案程序的整體把控，導致部分案件表面上“程序合規、合法”，實質上工作停滯、程序空轉、質量效率滑坡，[3]嚴重影響人民群眾對司法公正與效率的感觀。但是，“案-件比”是對辦案質量和辦案效率的雙重評價，其以“求極致、過得硬”為整體導向，檢察人員為避免獲得于己不利的評價后果，必然會認真對照評價指標查擺不足，逐步更新司法理念，主動擠壓“多余”不必要的業務以降低“案-件比”。一方面，樹立“極致”辦案理念，盡力在每個訴訟環節將工作做到極致，以最大限度地擠壓啟動下一個非必要程序的空間。另一方面，理順公正與效率的關系，充分認識到效率公正對實體正義的重要性，更加注重程序啟動的必要性和有效性。對于退查、延長審查起訴期限的適用嚴格審查，嚴禁利用“兩退三延長”行延長辦案期限之實。

（二）反向倒逼：過硬業務能力鞏固審前主導地位

“案-件比”在紓解程序空轉問題中不僅發揮了正向引導作用，而且形成了一種反向倒逼機制，倒逼員額檢察官練就過硬業務能力以適應質量評價指標體系對辦案質效的高標準和嚴要求。

其一，著力提升求極致業務能力，注重從整體上把控訴訟流程。以“捕訴一體”辦案機制改革為契機，缺乏批捕或者審查起訴經驗的檢察人員交叉互助，深入學習相關業務知識，補齊業務短板，不斷提升業務能力。在辦案過程中不僅要把本環節的工作做到極致，盡量不遺留任何可能引發程序倒流的風險點，避免因工作不深入而造成程序繁冗，人為增加當事人的訴累;而且要樹立訴訟全局和整體觀念，立足于訴訟全局把工作做極致，對上下游關聯環節的工作目標做好預演和鋪墊，把前連偵查、后接審判的檢察主導責任落實到位，確保訴訟環節的有序銜接和順暢進行。[4]

其二，強化引導偵查實效，充分發揮訴前主導作用。充分利用審查批準逮捕和審查起訴兩個訴訟環節，最大限度地促使引導偵查“雙向發力”。一方面，提前介入引導偵查。針對疑難復雜、重大敏感案件，檢察人員要主動或應偵查機關要求提前介入偵查，共同研判案件，從案件定性、證據收集、法律適用、偵查方向等方面引導偵查;另一方面，審查逮捕向后發力。批準逮捕后，要從起訴證明標準的要求出發，及時引導公安機關繼續偵查取證，捕后繼續偵查提綱不僅要列出需要補充偵查的事項，而且要將偵查方法、切入點和補偵目的等羅列清楚，這有助于緩解偵查人員對補偵的抵觸心理，進一步提升補充偵查的可操作性和有效性。同時，審查起訴向前發力。檢察人員要實時跟蹤補偵的進度和效果，及時撥正偵查偏差，彌補偵檢對接的“空窗期”，對偵查人員怠于取證、違法取證等活動全程監督，拓寬監督的時空維度，[5]確保偵查機關及時、合法、精準補充證據。并且要充分利用審查起訴期限，對于不需要退回補偵即能夠達到補偵效果的，可以要求偵查機關同時補偵，或者變被動為主動，在條件允許的情況下自行偵查，以此減少非必要程序啟動，簡化辦案流程，提高辦案質效。

（三）溢出效應：良性互動共促程序高效利用

“案-件比”是一個綜合性的指標，其將貫穿整個刑事檢察的多項業務活動聯系在一起，聚合后的溢出效應尤為明顯。[6]

第一，與認罪認罰從寬制度和速裁程序良性互動：“案-件比”的考核促使認罪認罰從寬制度落地落實，適用率大幅攀升，而認罪認罰從寬制度的適用則最大限度地壓縮“案-件比”中的“件”數，從而降低程序空轉。認罪認罰從寬制度是刑事訴訟制度現代化的體現和要求，具有控辯協商程度高、認罪伏法率高、化解矛盾快、訴訟便捷高效等制度優勢。但過去案件質量評價體系無法對認罪認罰從寬制度的適用情況作出有效評價，只要程序合法、如期結案，不論是否適用認罪認罰程序，均不影響案件質量，因此部分檢察官適用認罪認罰從寬制度的主動性不強，存在“不會用、不敢用、不想用”的情況。[7]而“案-件比”嶄新評價指標體系下強調系統優化辦案流程，用最少的司法資源定紛止爭、案結事了，認罪認罰從寬制度的制度優勢正好符合要求，故客觀上提高了認罪認罰從寬制度的適用率。承辦檢察官通過法律政策答疑、思想認識疏通、值班律師解惑、量刑建議傳導等多種方法，[8]促使犯罪嫌疑人認罪認罰，搭建起客觀證據和主觀證據間完整的證據鎖鏈，保障訴訟活動順暢，進而提高訴訟效率。尤其是認罪認罰從寬制度下速裁程序的廣泛適用，更是完全將“兩退三延長”程序的啟動排除在外，極大程度上降低了程序空轉現象，能夠直接降低“案-件比”。

第二，帶動偵查機關和審判機關辦案能力的提升，共同紓解程序空轉問題。一方面，為最大限度地減少程序空轉，承辦檢察官將對偵查質量和補偵效率的更高要求傳達給偵查人員，這就促使其不斷提高偵查水平，規范辦案流程，及時收集、固定證據，切實提高偵查辦案質量;另一方面，在降低“案-件比”目標指引下，充分發揮檢察機關法律監督的職能，主動監督人民法院審判活動的合法性和高效性，更加嚴格把控檢察機關建議延期審理程序的啟動和適用。這就基本上切斷了人民法院因辦案時限不足而要求檢察機關申請延期以達到“借時間”的途徑，倒逼人民法院更加及時審理案件，也能有效降低程序空轉。同時，人民法院及時開展審判活動，能夠有效避免因刑期倒掛而引發“人為”增加被告人刑期的情況發生，有助于降低被告人上訴的概率，減少“案-件比”，而且從一定程度上保證了量刑均衡。

四、對“案-件比”減抑程序空轉作用的理性認知

（一）正確認識“案-件比”在評價案件質量中的作用

首先，“案-件比”是“案”與“件”相對比并將“案”的數量取值為1時，所形成的一組對比關系，不能將其簡單的看作一個比值。且此處的“件”被賦予了特殊的涵義。其次，“案-件比”是一個趨勢性判斷，不能用于直接評價所謂符合法律規定程序的個案。由于技術上無法進行常態的跟蹤查詢和統計，目前階段計算“案-件比”主要采用同時段測算法，即選取同一時間段內所有計入“案”的數據和所有計入“件”的數據的對比。此種計算方法無法確?！鞍浮焙汀凹笔且灰粚年P系，因此只能從整體趨勢上反映某一檢察機關一段時間內辦案活動的質效情況。這也就決定了其在評價整體和個體時需有所區別。當評價某一檢察官工作時，要根據工作做到極致能否避免來決定是否扣除“件”數，必要時可以由辦案人員作出說明并提供輔助材料，以證明工作已經做到極致，只是因客觀原因而導致程序回流。最后，“案-件比”在評價案件質量中處于統領而非孤立的地位，與其他評價指標共同作用，一起反映辦案活動的質量和效率?！鞍?件比”屬于檢察機關的內部評價，具有客觀性強、說服力強等優勢，但也有其局限性。因此有必要引入外部評價機制，例如通過采訪訴訟參與人了解其對訴訟過程的感觀、邀請人民陪審員對辦案過程進行觀察評估、與檢察官面談等方式收集信息，綜合評估出相對準確的結論。[9]

（二）高度警惕“案-件比”對程序救濟的限制

“案-件比”是檢察人員業務管理的指揮棒，其本身不會限制或剝奪當事人程序救濟的權利，但檢察人員在“案-件比”指引下的行為選擇可能會影響或者限制程序救濟。例如，為避免承擔“案-件比”過高的負面評價，承辦檢察官在訴訟過程中尤為注重引導偵查質效，盡量在審查起訴期限內要求偵查機關同步補充偵查或者自行補偵。這無疑能夠提高辦案效率，避免程序空轉，但很有可能出現對新證據的固定、收集不全面，審查不到位等問題，部分案件可能無法達到退查的補偵效果。而且，部分檢察官可能在前期怠于引導補偵，后期盲目為降低“案-件比”而在沒有充足準備的情況下匆忙起訴，不僅影響案件質量，而且可能會損害當事人的程序救濟權。

注釋：

[1] 即一次延長審查起訴期限、二次延長審查起訴期限、三次延長審查起訴期限和一次退回補充偵查、二次退回補充偵查。

[2] 參見董桂文、鄭成方：《“案-件比”：新時代檢察機關辦案質效的“風向標”》，《人民檢察》2020年第11期。

[3] 參見范仲瑾、羅向陽、王峰：《“案-件比”的控制和優化——以河南省許昌市檢察機關“案-件比”情況為樣本》，《人民檢察》2020年第6期。

[4] 同前注[3] 。

[5] 參見馬賢興：《依托“捕訴一體”降低“案-件比”》，《人民檢察》2020年第6期。

[6]? 同前注[2] 。

[7] 參見樊崇義、李思遠：《由理念走向制度——評檢察機關以“案-件比”為核心的案件質量評價指標體系》，《人民檢察》2020年第9期。

[8] 參見楊銀如、李長勝：《降低“案-件比”：適時提前介入強化管理考評》，《檢察日報》2020年1月23日。

[9] 參見熊秋紅：《“案-件比”質量評價指標體系的學理觀察》，《人民檢察》2020年第9期。