對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送案件適用 不起訴的問題與對(duì)策分析

董斌 林小龍

摘 要：實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送審查起訴的職務(wù)犯罪案件適用不起訴的狀況不甚理想，不起訴權(quán)的價(jià)值未在此類案件辦理中得到充分的發(fā)揮。為貫徹落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策，檢察機(jī)關(guān)要樹立正確的不起訴適用理念，提高釋法說理能力，構(gòu)建良性監(jiān)檢關(guān)系，在依法全面準(zhǔn)確地理解和適用不起訴的同時(shí)，也要完善監(jiān)督體系，防止不起訴權(quán)的濫用。

關(guān)鍵詞：刑行交叉 行政檢察 監(jiān)督 行政處罰

2017年6月，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議對(duì)監(jiān)察法（草案）進(jìn)行了審議，其中的第18條規(guī)定“監(jiān)察委對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的，移送檢察機(jī)關(guān)依法提起公訴。”從字面上看，檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的職務(wù)犯罪案件只能作起訴決定而無權(quán)作不起訴決定。2018年正式通過的監(jiān)察法對(duì)上述內(nèi)容進(jìn)行修改，其中第11條規(guī)定“監(jiān)察委員會(huì)將調(diào)查結(jié)果移送人民檢察院依法審查、提起公訴”。在內(nèi)容上增加了“依法審查”的規(guī)定，并在第47條規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪案件有不起訴權(quán)。雖然相關(guān)法律法規(guī)已經(jīng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)適用不起訴作了詳細(xì)規(guī)定，但國(guó)家監(jiān)察體制改革以來，檢察機(jī)關(guān)作出不起訴決定的職務(wù)犯罪案件數(shù)量較以往呈驟降趨勢(shì)并持續(xù)在低位徘徊。

一、不起訴權(quán)在辦理監(jiān)察機(jī)關(guān)移送案件中的意義

不起訴權(quán)是無罪之人不受刑事追究的重要制度保障，也是貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的重要制度設(shè)計(jì)，檢察機(jī)關(guān)依法行使不起訴權(quán)，有利于減少訴累、教育和感化犯罪嫌疑人以及緩解社會(huì)矛盾。

（一）依法行使不起訴權(quán)是深化司法改革的必然要求

在司法改革的大背景下，司法責(zé)任制、認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度等改革項(xiàng)目均提倡檢察機(jī)關(guān)要敢用、善用不起訴權(quán)。檢察機(jī)關(guān)對(duì)于那些沒有必要提起公訴的案件作不起訴處理，有助于緩解日益增加的刑事案件辦理壓力，并將有限的司法資源最大限度地投入到重大疑難復(fù)雜案件中去，確保案件辦理質(zhì)效。這也是深化司法體制改革中，讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義的重要內(nèi)容。

（二）依法行使不起訴權(quán)有利于發(fā)揮檢察主導(dǎo)責(zé)任

檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中處于承上啟下的關(guān)鍵位置。一方面，檢察機(jī)關(guān)通過對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查終結(jié)移送審查起訴的案件進(jìn)行審查把關(guān)，對(duì)符合起訴條件的案件提起公訴，對(duì)不符合起訴條件的案件依法作出不起訴決定。另一方面，基于不告不理的原則，法院只能對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公訴的案件進(jìn)行審判，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)已作出不起訴決定的案件，法院無法行使審判權(quán)。由此可見，檢察機(jī)關(guān)依法適用不起訴是發(fā)揮檢察主導(dǎo)責(zé)任的應(yīng)有之義。

（三）依法行使不起訴權(quán)是對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)互相制約的重要內(nèi)容

監(jiān)察體制改革后，檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)并無法律監(jiān)督權(quán)，對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件而言，檢察機(jī)關(guān)的制約只能始于案件移送審查起訴之后。因此，發(fā)揮檢察制約的關(guān)鍵是在審查起訴環(huán)節(jié)，該環(huán)節(jié)中的不起訴權(quán)是檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)制約的重要內(nèi)容。

二、監(jiān)察機(jī)關(guān)移送案件適用不起訴存在的問題分析

2018年至2019年，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共受理監(jiān)察機(jī)關(guān)移送審查起訴職務(wù)犯罪40326人，其中2018年16092人，2019年24234人。提起公訴28387人，其中2018年9802人，2019年18585人。已作出不起訴決定的954人，其中2018年250人，2019年704人，不訴率分別為2.49%、3.65%。[1]而2017年全國(guó)職務(wù)犯罪案件的不訴率是12%。從上述所列數(shù)據(jù)可以看出，與檢察機(jī)關(guān)“兩反”轉(zhuǎn)隸前的職務(wù)犯罪案件不起訴率相比，監(jiān)察體制改革后不起訴在職務(wù)犯罪案件中的適用率相對(duì)較低。因此，有聲音提出質(zhì)疑，檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送案件的審查起訴無法發(fā)揮應(yīng)有的把關(guān)過濾功能。

經(jīng)分析發(fā)現(xiàn)，導(dǎo)致監(jiān)察機(jī)關(guān)移送案件不起訴率低的原因是多方面的。

（一）積極方面的原因

1.檢察機(jī)關(guān)方面的原因。一是檢察機(jī)關(guān)講政治、顧大局。監(jiān)察體制改革后，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)不斷提高政治站位，充分認(rèn)識(shí)到職務(wù)犯罪檢察工作是政治性極強(qiáng)的業(yè)務(wù)工作，也是業(yè)務(wù)性極強(qiáng)的政治工作，必須堅(jiān)持黨的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，緊緊圍繞反腐大局履職盡責(zé)，切實(shí)將“配合是政治要求、制約是法定責(zé)任”落到實(shí)處。二是充分發(fā)揮提前介入功效。辦理提前介入的案件中，檢察人員在對(duì)案件的證據(jù)材料、事實(shí)認(rèn)定等提出意見建議后，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以綜合在案證據(jù)材料對(duì)案件進(jìn)行重新梳理，對(duì)已立案調(diào)查但確無犯罪事實(shí)的或者尚未達(dá)到起訴標(biāo)準(zhǔn)的案件可予以撤案處理，分流了一部分沒有起訴必要的案件。

2.監(jiān)察機(jī)關(guān)方面的原因。一是監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)水平的提高。檢察機(jī)關(guān)原有自偵部門轉(zhuǎn)隸后，各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的骨干力量得到了充實(shí)。同時(shí)，各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)重視加強(qiáng)規(guī)范化建設(shè)，通過老帶新、人員重新整合等方式大力提升人員素質(zhì)，監(jiān)督執(zhí)紀(jì)案件質(zhì)量水平明顯提升。二是四種形態(tài)在執(zhí)法中的應(yīng)用。監(jiān)察法第45條規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)監(jiān)督、調(diào)查結(jié)果，可以依法對(duì)案件作出誡勉、政務(wù)處分、問責(zé)、移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴等處置。正是由于監(jiān)察機(jī)關(guān)具有多種處置手段，實(shí)踐當(dāng)中監(jiān)察機(jī)關(guān)可以對(duì)“可訴可不訴”的案件以紀(jì)律處分的方式進(jìn)行處置，有力保障了所移送審查起訴的案件質(zhì)量。

（二）消極方面的原因

1.檢察機(jī)關(guān)方面的原因。一是對(duì)不起訴權(quán)的重要性認(rèn)識(shí)不足。一直以來，“可訴可不訴的以訴為原則”的起訴觀念始終左右著檢察官對(duì)案件的辦理。片面強(qiáng)調(diào)起訴率造成了對(duì)不起訴權(quán)的忽視，認(rèn)為不起訴權(quán)只是起訴權(quán)的附屬權(quán)力，因此在實(shí)踐中承辦人常對(duì)一些小微輕緩、認(rèn)罪認(rèn)罰后符合不起訴標(biāo)準(zhǔn)的職務(wù)犯罪案件提起公訴，這與檢察機(jī)關(guān)及檢察人員對(duì)不起訴權(quán)的重要性認(rèn)識(shí)不足有關(guān)。二是部分檢察人員不愿行使不起訴權(quán)。從辦案數(shù)據(jù)來看，監(jiān)察機(jī)關(guān)移送審查起訴的案件不起訴率低的原因并非是缺少符合作出不起訴決定的案件，而是因?yàn)閷?shí)踐當(dāng)中仍然有部分檢察人員對(duì)職務(wù)犯罪案件適用不起訴過于謹(jǐn)慎，存在只要構(gòu)罪，就不愿在檢察環(huán)節(jié)作出終局性處理決定的傾向。而且對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的職務(wù)犯罪案件作不起訴決定程序上較普通刑事案件更為復(fù)雜，導(dǎo)致有些檢察人員會(huì)囿于不起訴審批程序繁瑣以及申請(qǐng)復(fù)議的復(fù)查制度復(fù)雜而不愿主動(dòng)適用。

2.監(jiān)察機(jī)關(guān)方面的原因。一是監(jiān)察權(quán)的特殊性。監(jiān)察機(jī)關(guān)既不是司法機(jī)關(guān)，也不是行政機(jī)關(guān)，而是屬于一種特殊的政治機(jī)關(guān)。根據(jù)監(jiān)察法第15條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)依法對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪。”因此監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)工作人員具有普遍的監(jiān)察管轄權(quán)，檢察機(jī)關(guān)處在一個(gè)相對(duì)弱勢(shì)的地位，存在部分檢察人員不敢適用的情況。二是不合理的指標(biāo)設(shè)置。實(shí)踐當(dāng)中，部分地區(qū)監(jiān)察機(jī)關(guān)會(huì)設(shè)置“零退補(bǔ)”“零不訴”等違背司法規(guī)律的指標(biāo)，或以已移送審查起訴案件均經(jīng)過監(jiān)察機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)把關(guān)確認(rèn)為由，要求檢察機(jī)關(guān)不得退補(bǔ)更不得作不起訴決定。受此影響，部分檢察人員在審查起訴小微輕緩的職務(wù)犯罪案件以及認(rèn)罪認(rèn)罰后符合不起訴條件的案件時(shí)，仍舊會(huì)作出起訴決定。

三、加強(qiáng)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送案件適用不起訴的路徑

如前所述，不起訴權(quán)在監(jiān)察機(jī)關(guān)移送職務(wù)犯罪案件的辦理中仍然存在能用而不用、該用而不用的問題，并未充分發(fā)揮其應(yīng)有的功效。因此，在司法實(shí)踐中有必要提高這類案件不起訴的適用率。

（一）樹立正確的不起訴適用理念

張軍檢察長(zhǎng)提出：“可捕可不捕的不捕、可訴可不訴的不訴、疑罪從無，這樣的檢察觀念必須牢固樹立。”中央紀(jì)委《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)案件審理工作的意見》也指出“要堅(jiān)決防止設(shè)定‘零延期‘零退查‘零不訴‘零無罪‘零上訴等不切實(shí)際的工作目標(biāo)。”進(jìn)入新時(shí)代，面對(duì)新形勢(shì)和新要求，檢察機(jī)關(guān)需要不斷更新不起訴的適用理念，進(jìn)一步解放思想，積極回應(yīng)社會(huì)對(duì)客觀、公正司法環(huán)境的期許，對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送審查起訴的職務(wù)犯罪案件敢用善用不起訴權(quán)，勇于克服怕煩怕錯(cuò)、不敢用等錯(cuò)誤傾向，努力發(fā)揮不起訴權(quán)的積極功效。

（二）提高釋法說理能力，構(gòu)建良性監(jiān)檢關(guān)系

檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)銜接是否順暢直接關(guān)系職務(wù)犯罪案件的辦理質(zhì)效，退補(bǔ)與不訴是監(jiān)檢關(guān)系中最敏感的問題。針對(duì)不起訴問題，檢察機(jī)關(guān)在對(duì)案件作出不起訴決定時(shí)，要通過對(duì)案件證據(jù)如何采信、事實(shí)如何認(rèn)定、法律如何適用等內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)的釋法說理來與監(jiān)察機(jī)關(guān)達(dá)成不起訴共識(shí)。檢察機(jī)關(guān)要進(jìn)一步研究探索如何增強(qiáng)不起訴文書的說理性和專業(yè)性，制定出臺(tái)相應(yīng)的不起訴案件說理工作規(guī)定，不需千篇一律，只要因案制宜，以監(jiān)檢雙方以及人民群眾都能接受的方式進(jìn)行說理，才能確保案件辦理的政治效果、法律效果和社會(huì)效果相統(tǒng)一以及監(jiān)檢銜接的順暢。

（三）依法全面準(zhǔn)確地理解和適用不起訴

辦好案件就是最大的講政治，檢察機(jī)關(guān)要主動(dòng)適應(yīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)工作的新模式，加強(qiáng)對(duì)案件的全面審查，把好案件事實(shí)關(guān)、證據(jù)關(guān)、程序關(guān)和法律適用關(guān)。要嚴(yán)格落實(shí)以審判為中心的證據(jù)審查標(biāo)準(zhǔn)，緊盯可能影響案件質(zhì)量的重點(diǎn)問題和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，以證據(jù)確實(shí)、充分作為案件提起公訴的唯一標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于符合不起訴條件的案件，要堅(jiān)守底線，防止案件“帶病”提起公訴。

（四）完善監(jiān)督體系，防止不起訴權(quán)的濫用

1.檢察機(jī)關(guān)的自我監(jiān)督。一是定期分析、匯總通報(bào)本轄區(qū)內(nèi)不起訴案件辦理情況以及法院作無罪、免刑處理的案件，制定出臺(tái)符合區(qū)域?qū)嶋H并切實(shí)可行的不起訴案件判定標(biāo)準(zhǔn)，并通過案件指導(dǎo)、備案?jìng)洳榈确绞剑瑢?duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的職務(wù)犯罪不起訴案件進(jìn)行監(jiān)督。二是要嚴(yán)格落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理，司法機(jī)關(guān)內(nèi)部或者其他人員過問案件，司法人員不正當(dāng)接觸交往的記錄報(bào)告和責(zé)任追究等相關(guān)規(guī)定，對(duì)違反規(guī)定的嚴(yán)肅追責(zé)問責(zé)。三是檢務(wù)督查部門要指導(dǎo)辦案部門做好不起訴案件廉政風(fēng)險(xiǎn)防控、檢察官履職督查及失責(zé)懲戒工作，并組織開展司法辦案廉政教育。

2.監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督與制約。深化監(jiān)察體制改革的目的就是要實(shí)現(xiàn)對(duì)公權(quán)力和公職人員的監(jiān)督全覆蓋、有效性，不斷推動(dòng)公權(quán)力運(yùn)行法治化，消除權(quán)力監(jiān)督的真空地帶，壓縮權(quán)力行使的任性空間。為防止不起訴權(quán)在職務(wù)犯罪案件辦理中被濫用，實(shí)現(xiàn)對(duì)檢察機(jī)關(guān)不起訴權(quán)的監(jiān)督與制約，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以對(duì)不起訴決定申請(qǐng)復(fù)議，還可以通過合理使用監(jiān)察權(quán)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的不起訴權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。

3.外部監(jiān)督。大多數(shù)職務(wù)犯罪案件并沒有被害人，不起訴決定作出后，其所影響的公共利益方面缺乏相應(yīng)的維護(hù)者。因此，檢察機(jī)關(guān)需要加大檢務(wù)公開力度，嚴(yán)格落實(shí)不起訴決定公開宣告制度，及時(shí)將不起訴決定書通過人民檢察院案件信息公開網(wǎng)向社會(huì)公開，主動(dòng)接受外部監(jiān)督。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于擬作不起訴的監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的職務(wù)犯罪案件，可以進(jìn)行公開聽證，邀請(qǐng)人民監(jiān)督員參加聽證會(huì)，聽取其對(duì)案件處理的意見，主動(dòng)接受人民監(jiān)督員的監(jiān)督。

依法對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的職務(wù)犯罪案件作不起訴決定，提高不起訴的適用率，對(duì)于營(yíng)造良好的監(jiān)檢關(guān)系、實(shí)現(xiàn)監(jiān)檢之間的配合與制約具有重要的作用。但是，我們?cè)诠膭?lì)對(duì)職務(wù)犯罪案件適用不起訴裁量權(quán)的同時(shí)，也不能忽視從制度層面加強(qiáng)對(duì)不起訴權(quán)的監(jiān)督與制約，確保其在合理、合法的范圍內(nèi)健康運(yùn)行。

注釋：

[1]以上數(shù)據(jù)來源于2019年與2020年最高人民檢察院工作報(bào)告。