黃河流域的綜合治理與可持續發展

張 濱

（山東恒泰工程集團有限公司，山東 濱州 256600）

“智慧黃河”是運用云計算、物聯網等新一代信息技術實現資源共享和智能管理，使黃河治理開發、保護與管理的方案制定、綜合決策、應急指揮等業務工作更加精細、動態、智能的集成工程。“智慧黃河”建設充分利用現代信息科學技術，為完善黃河流域要素市場化配置架構了一個新的技術平臺，是新時代國家有關黃河流域生態保護和高質量發展的重大戰略舉措。“智慧黃河”在黃河流域山東段的建設中是一個重要的戰略抓手，需要全面統籌，持續加大投入力度。其重大價值和意義主要體現在以下方面。

1 黃河流域管理體制機制現狀

流域管理體制是指流域管理機構的設置、管理權限的分配、職責范圍的劃分以及機構運行和協調。黃河是中華民族的母親河，特殊的河情決定了其獨特的流域管理體制。1949年治黃以來，黃河水利委員會（以下簡稱黃委）是全國七大流域管理機構中唯一擔負全河水資源統一管理、水量統一調度，并直接管理下游河道和防洪工程的流域管理機構。1988年《中華人民共和國水法》（以下簡稱《水法》）頒布實施后，流域管理與區域管理相結合的體制初步建立，黃委作為流域管理機構具備了水行政管理職能。同時，國家先后設立了中游水土保持委員會（1964年）、上中游水量調度委員會（1968年）、黃河防汛抗旱總指揮部（2007年）等協調管理機構。2002年《水法》修訂后，按照“統一管理與分級、分部門管理相結合”的管理體制原則，基本建立了流域管理與區域管理相結合的管理體制。目前，黃河流域管理體制、機制、政策法規逐步完善，全面推行河湖長制，國務院頒布了《黃河水量調度條例》，水利部頒布《黃河河口管理辦法》等。此外，流域水行政管理職能逐步強化，實現了8省（自治區）聯合防汛和干支流主要水庫防洪調度，同時擴展了流域抗旱職能；全面實施取水許可制度，實行干流及主要支流水量統一調度，初步建立了重大水污染事件應急處置機制；初步形成了統一規劃、管理機構和地方政府各負其責的管理機制；強化了河道管理范圍內建設項目的管理；依法查處水事違法案件，積極預防和調處省際水事糾紛，有力維護了黃河水事秩序；黃河信息化工程架構初步形成，黃河治理開發保護與管理的科技支撐能力進一步增強。隨著黃河流域生態保護和高質量發展國家戰略的實施，仍需要進一步創新流域體制機制，確保黃河流域生態保護和高質量發展行穩致遠、篤定前行。

2 黃河流域的綜合治理與可持續發展

2.1 因地制宜重點推進產業發展，防止熱衷于鋪新攤子

黃河所經地區，多種工業設備制造、特大型與重型設備制造、電氣工程設備制造、信息元器件與信息設備制造、國防軍工制造以及新型材料研制等，均有相當優勢。 “十四五”發展期間，全國的制造業需占有世界重要位置與引領，建議將“中國制造2025”抓緊落實，因地制宜地合理落地。在本區域若干大城市地區（圈）與工業基地，逐步建立區域性創新體系。但值得考慮的是，全國新區新城總體上已經“飽和”，是指沒有足夠的經濟要素特別是創新要素進入新區新城。要防止熱衷于鋪新攤子，特別是在戰略性新興產業、先進制造業領域，要考慮到黃河流域各地的基礎，在中央政府主管部門的指導下找準方向，確定位置，并有重點、有步驟地推進。

2.2 提升灘區安全建設標準，移民和遷并相結合

一是提升灘區安全建設的設計標準，加大安全建設力度。合理規劃并提升灘區村臺、搶險道路及避洪遷安工程的建設標準，投入匹配灘區安全建設的相應規模投資，解決灘區居民防洪安全和安居問題，提高現有村臺防洪能力，滿足黃河20年一遇防洪標準，改善灘區居民生活環境。二是移民搬遷和集中遷并相結合，改變灘區人口分布散亂的局面。對列入移民搬遷的農村居民點，合理規劃搬遷；在有條件的地區集中建設高標準避洪村臺，實現灘內移民遷并。同時，合理利用遷并灘區農戶原有的生產生活用地，還林還草還濕，提升其護灘、護堤和保護生態的功能。

2.3 “智慧黃河”開辟了黃河流域高質量發展新空間

“智慧黃河”建設，可構建動態黃河圖景，瞄準實現黃河水沙情勢可感知、資源配置可模擬、工程運行可掌控、調度智慧可協同，動態數據化監測預警黃河流域生態環境變化、河道演變態勢，并對相關情況設計科學應對方案。它使黃河流域生態保護和高質量發展方面相關信息能夠動態呈現，同時也為開辟新的高質量發展空間在技術上提供了可能。一方面，“智慧黃河”建設需要持續的技術創新，數字仿真模擬技術、物聯網技術等新的技術會持續進步，黃河流域科技產業會相繼蓬發，并將衍生出以此類科技產業為基礎的新業態；另一方面， “智慧黃河”平臺的搭建能夠全面、動態反映黃河流域各類生態要素、經濟要素的分布和演變情況，從而為盤活資源推動黃河流域高質量發展開辟新的空間。

2.4 推動黃河流域主體功能區的分類治理

流域是我國主體功能區戰略落實的重要載體之一。在黃河流域高質量發展過程中，落實主體功能區戰略是關鍵一環。對于三江源、祁連山等承擔著水源涵養生態功能的地區，要以保護生態、創造更多生態產品為核心功能，形成人與自然和諧發展的現代化建設新格局；對于河套灌區、汾渭平原等糧食主產區，要積極發展現代農業，提供高質量農產品供給，保證糧食安全；對于包括鄭州、濟南、西安等在內的各城市化地區，要加強集聚程度，優化生產力布局，通過探索建立產業、人口和生態環境等清晰標準，提高區域的空間經濟和人口承載力；對于貧困地區，要加強基礎設施建設，著力激發貧困群眾的內生動力，實現從“看河吃飯”到“借河致富”的轉變，讓黃河真正成為脫貧致富的“幸福河”。從生態治理的角度來說，黃河流域地理空間跨度大，針對黃河流域上游、中游、下游的生態環境差異，既要做到宜農則農、宜林則林、宜牧則牧、宜游則游、宜工則工，又要推進山水林田湖草生態空間一體化保護，形成上游“中華水塔”穩固、中下游生態宜居的生態安全格局。

2.5 劃定管理界線并明確管理責任

以黃河下游為重點，結合確權劃界工作，劃定灘區管理邊界，明晰各方管理范圍與職責。當前，黃河下游灘區存在兩個問題，一是大部分灘地被劃為基本農田，二是生產堤已成規模。立足于灘區“防洪安全、環境改善、產業發展”，開展灘區防護堤研究與建設，一是可發揮地方積極性，建設灘區防洪堤，給灘區發展留出合理的安全空間，增強高品質產業集聚的吸引力；二是灘區的發展也可為黃河水資源的有效利用提供新機遇。建議可將防護堤外100m作為邊界，防護堤外100m內的區域，流域機構依據《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國河道管理條例》進行直接管理，防護堤100m之外的區域，由地方政府承擔管理主體責任，流域機構承擔監管責任。

2.6 搞好耕地資源保護，發展高品質綠色生態農業

黃河沿線地區需做好保護耕地資源的工作。以往20多年優質耕地消失量很大，也很可惜。在黃河流域范圍內，生態建設與保護、水資源的合理利用方面需有一盤棋的理念。黃河所經區域是中國傳統農區，現階段具有龐大的種植業與農區畜牧業，農業商品化生產規模日漸擴大。在國家糧食安全、優質農畜產品供應與出口生產方面具有重要的保障作用。今后轉型發展要加強集約型的高品質的農畜產品生產，潛力很大。

3 結語

黃河流域生態保護和高質量發展國家戰略對黃河流域管理體制機制提出了更高的要求，需要圍繞共同抓好大保護、系統推進大治理，保障黃河長治久安、促進全流域高質量發展的國家決策，創新黃河流域管理體制機制，確保實現“讓黃河成為造福人民的幸福河”的國家目標。為解決黃河流域管理現行體制機制現狀存在的問題，需要盡快論證流域議事協調機構設立的必要性和可行性；推進黃河流域確權劃界工作，以劃界為重點，劃定管理邊界，明確管理權責；建立流域省級河湖長聯席會議制度；加快《黃河法》的立法工作，明確流域機構定位；進一步完善流域保護治理的協調機制。