縣級國土空間規劃編制的新思路

劉洋

阜南縣城鄉規劃管理中心 安徽阜陽 266300

對于縣級地區而言，其處于城鎮開發邊界外，其單元為一個或多個行政村。國土空間規劃要從過去以增量為主、物質的、偏技術的時代進入到以人民為中心、生態優先、保護優先、高質量發展的新時代[1]。

1 縣級國土空間規劃編制的目的是實現城市與鄉村的平衡發展

城郊鄉鎮既是中心城區的拓展空間，又是鄉村發展最具活力的地區?？h級國土空間規劃既要為城市預留戰略空間，保障城市彈性和持續發展，又要落實鄉村振興戰略，激發鄉村活力。2020 版《土地管理法》，進一步規范了土地征收范圍和補償標準，放開了集體經營性建設用地上市，使城郊農民利益得到更大保障?？梢灶A期，未來中心城市與城郊鄉鎮之間圍繞土地發展權的矛盾會進一步升級，亟需通過縣級國土空間規劃來予以平衡。

一方面要控制城市粗放、野蠻擴張，劃定城鎮開發邊界倒逼城市實現精明增長。通過縮減城市新增用地規模、盤活城市存量土地資源，避免中心城區對城郊鄉鎮土地的過度侵蝕。另一方面，要科學劃定功能分區，完善集體用地規劃和管理。生態保護功能區內要實現縮量減量發展，城市發展儲備區、重大設施走廊地區要嚴控新增建設，永久鄉村發展區內要充分保障鄉村發展。依據分區，制定差異化的管理政策，通過財政轉移為限制發展的城郊鄉鎮提供補貼，充分保障其發展權益。

2 縣級規劃編制尚待解決的問題

2.1 缺乏整體謀劃

只進行了單一縣級的發展策劃，忽略了縣級地區提升、撤并等因素可能造成的影響，往往會出現生活配置設施、公共設施無序的不良問題，設施實際利用情況不佳、效率低下。

2.2 將產業規劃作為重點，沒有對人、地、錢等關鍵要素進行統籌配置

—部分縣級地區存在實際的規劃環節太過關注產業規劃，花費大量精力進行產業發展藍圖構建的問題。當然，產業規劃工作對于村莊發展尤為重要，不過，對于村莊規劃而言，并不僅僅局限在產業規劃上，還需要為其發展提供用地，也要保證為村民打造出生態宜居的環境，更要對人、地、錢等關鍵要素進行統籌配置，才能實現實際的規劃目標。

2.3 缺乏系統恩維

沒有對縣級地區規劃進行統籌的考慮，只是將眼光放在單一的規劃發展上，使得縣級地區環境治理、自然資源整治等工作相互脫節，不具備全域整治理念，自然而然地會對實際規劃工作造成一定的影響，實用性不強[2]。

3 國土空間規劃編制路徑

3.1 底線思維

查清國土空間的 “家底”，以現狀生態本底為基礎。構筑網絡化的地區生態空間格局，加強生態敏感區域保護，健全生態補償機制。

3.2 戰略導向

戰略導向主要是在全面貫徹國家戰略、充分符合發展趨勢、滿足人民美好向往三個方面凝聚共識。貫徹國家戰略指以建設美麗中國為目標。充分符合發展趨勢指推進區域協同、鄉村振興戰略、生態文明發展，依據全國國土空間規劃綱要和地區協同發展要求，提出國土空間發展目標。滿足人民美好向往，是指滿足人民對美好生活的向往，為人民謀幸福、為中華民族謀復興。

3.3 全域整治

堅持以人民為中心的發展思想，明確國土空間生態修復目標、任務和重點區域，安排全域整治和生態保護修復重點工程規模、布局和時序，明確各類自然保護地范圍邊界，提出生態保護修復要求，提高生態空間完整性和網絡化[3]。

4 國土空間規劃編制方式與內容

4.1 縣級國土空間規劃編制方式

參照縣市規劃，在縣級范圍內獨立開展國土空間總體規劃編制工作。如《縣國土空間總體規劃編制要點（征求意見稿）》提出市縣 “規劃范圍為設區市的市轄區、縣（市）域行政范圍”，明確了在市區范圍內編制國土空間總體規劃。這種方式強調了縣級規劃的綜合協調功能，更有利于實現市區、縣市的均衡發展。

4.2 縣級全域規劃編制內容建議

縣級全域規劃定位為 “定功能、定布局、定邊界” 的實施性規劃，建議工作主要包括以下八個方面： 一，從整體格局上落實國家、省、市三級規劃的相關要求，明確全域國土空間規劃保護與利用目標和戰略；二，統籌全域保護與開發，落實生態紅線、基本農田和城鎮開發邊界三條控制線，優化生態空間、農業空間、產業空間、城鄉空間布局；三，確定全域國土空間功能分區，對全域全類型用地提出規劃建設指引與要求；四，確定編制單元分區，劃定中心城區和近郊鄉鎮單元，統籌全域全要素，制訂分區發展導則；五，統籌全域重大交通設施、市政基礎設施、公共服務設施、綜合防災減災設施，確定重大設施選址和廊道走線；六，確定歷史文化保護、城鄉特色風貌格局，開展總體城市設計；七，以鄉鎮為單元，確定全域國土綜合整治和生態修復項目計劃；八，制訂近期規劃，提出應編制的相關專項規劃和詳細規劃（村莊規劃）要求，制定配套實施保障機制[4]。

在全域規劃指導下，制定中心城區和城郊鄉鎮規劃單元導則。為確保中心城區與近郊鄉鎮規劃的無縫銜接，中心城區邊界劃定應以不打破鄉（鎮）行政界限為原則。中心城區范圍內的街道和鄉鎮統一編制規劃，近郊鄉鎮可以獨立或幾個聯合編制鄉鎮單元規劃導則。參照《城市規劃編制辦法》總體規劃大綱階段工作要求制定中心城區規劃導則，借鑒上海郊野單元模式制定鄉鎮發展單元規劃導則。

5 結語

為實現高質量發展，國土空間規劃應關注 “縣級” 整體規劃問題，實現對縣級全域全要素資源配置的統籌規劃和管理。本文在剖析現行縣級規劃編制和管理問題的基礎上，提出國土空間規劃必須改革原城鄉規劃與土地利用規劃建構的 “市域一中心城區” 兩層次規劃，結合縣級規劃或獨立開展縣級國土空間規劃編制。有待進一步深入研究的課題包括：市區規劃與縣市級規劃的異同，縣級規劃編制方式與內容，中心城區和鄉鎮單元劃定方法等。