澳大利亞中醫藥全面立法后的發展現狀

李佳燁 柴鐵劬

摘要 2000年12月，維多利亞州頒布了第一部中醫法《中醫注冊法》，這是中醫藥海外發展史上的第一個里程碑。自2009年澳洲政府宣布將從2012年7月1日起對整個澳洲的中醫進行注冊管理，至2018年底，注冊中醫師、針灸師共計4 882人。全面立法后，澳洲的中醫藥發展取得重大進展，但不可避免也會出現一些問題，如執業范圍變小，對從業者語言要求更高，仍被排除在國民醫療保健福利計劃之外，中藥限售等。隨著中醫藥國際化的不斷推進，這些問題都亟待解決，同時也將給其他海外國家的中醫藥發展提供新思路。

關鍵詞 中醫藥立法/全面立法;澳大利亞;海外中醫藥;中醫藥國際化;中醫藥發展史;現狀分析/現狀及前景

Abstract In December 2000，Victoria issued the first Chinese Medicine Law，the Chinese Medicine Registration Law，which was the first milestone in the history of Chinese medicine overseas development.Since 2009，the Australian Government announced that Chinese medicine practitioners in Australia would be registered from July 1st，2012.By the end of 2018，there were 4 882 registered Chinese medicine practitioners and acupuncturists.After comprehensive legislation，the development of Chinese medicine made significant progress in Australia，but inevitably there will be some problems，such as the smaller scope of practice; the higher language requirements for practitioners; still being excluded from the National Health Care Benefit Plan; restricted sale for Chinese medicines，etc.With the continuous advancement of internationalization of Chinese medicine，these problems need to be solved urgently.Also，it will provide new ideas for the development of Chinese medicine in other overseas countries.

Keywords Chinese medicine legislation; Comprehensive Legislation; Australia; Overseas Chinese medicine; Internationalization of Chinese medicine; History of development of Chinese medicine; Current situation analysis/present situation and prospects

中圖分類號：R2-03 文獻標識碼：A doi：10.3969/j.issn.1673-7202.2020.20.035

人類歷史上自從群體社會形成以來，便本能地萌生了保護生命健康的原始醫學，并在漫長的演變過程中，在各自的區域創造了不同的醫學文明。歐洲文藝復興以來，西方醫學開始由經驗醫學轉變到實驗醫學，而后發展成為現代醫學。而中醫起源于東方古代農耕社會，其遵循大自然的規律，經歷數千年的滄桑和發展，形成了理論經典、療效確切的中醫藥體系。中醫藥是一門具有旺盛生命力的科學，世界衛生組織在2003年發布的《全球傳統醫學發展戰略》的報告中明確宣布啟動傳統醫學全球戰略，指出針灸、中藥等傳統醫學在全球受到廣泛關注，充分肯定了中醫藥在世界衛生健康事業中的作用。在現代自然健康理念，整體醫學大行其道之時，在海外傳播了半個世紀的中醫藥也蓄勢待發，呈現出世界范圍內的百花齊放、百家爭鳴的態勢，進入了一個新的發展時期。但中醫藥在海外各國中屬于一種替代醫學或補充醫學，其傳播受到各種限制和挑戰，面臨著發展緩慢和不平衡的問題。澳大利亞作為較早傳入中醫藥以及第一個中醫藥全面立法的海外國家，其發展歷程將有助于其他海外國家中醫藥的健康發展。

1 歷史背景

19世紀中葉，中醫開始傳入澳大利亞，由第一輪華工潮中具備一定針灸技能的華人勞工及移民引入。當時地處異國他鄉，交流溝通不便，華工治療疾病的方法也只能是中醫藥;再者，受氣候、地理環境、勞動強度等諸多因素的影響，為了緩解疼痛、疲勞，針灸推拿自然成為了華工們的首選治療方法。華人診所起初也只進行一些簡單的常規醫療處理和草藥販賣[1]。因此這一時期的中醫藥包括針灸并沒有在較大范圍內傳播。1901年澳大利亞建立聯邦政府，并推行“白澳”政策，頒布了一系列政策及法令以限制外來移民[2]。很多州驅逐華人及其他移民，因為沒有合法地位，缺乏法律的保護，這一時期中醫藥活動備受阻礙。直至70年代，尼克松訪華，中國針刺麻醉的成功，使得世界各醫學家為之震驚，1971年7月26日，《紐約時報》刊登了記者賴斯頓“開刀記”的文章，敘述了自己闌尾切除術后接受針灸治療的親身經歷，激起了美國的針灸熱，同時也讓針灸傳播到了世界各地。1972年，中澳正式建交，澳洲政府決定實行民族及文化多樣化的政策，正式廢除之前推行的“白澳”政策，這些都成為了中醫藥及針灸在澳大利亞重生的有利條件。改革開放后，不少自費留學生去國外留學且定居在澳洲，其中很多自費留學生以前在國內是醫生，去澳大利亞之后轉行成中醫師和（或）針灸師。這些人素質高，工作努力，極大地促進了針灸行業規模的擴大，從而也提高了針灸在澳大利亞的社會影響力。1973年，澳大利亞針灸聯合會正式成立，這標志著針灸在澳洲的發展進入了成熟階段。在90年代末期，由于中醫藥針灸行業的爆炸式擴展，導致從業者水平良莠不齊，出現多起不良事件，西醫要求取締中醫。1989年的聯邦藥物用品管理發草案（Therapeutic Goods Bill1989）嚴重影響了中醫及針灸執業的生存空間。當時中醫藥針灸在澳洲沒有法律地位，為避免中醫藥針灸被當地政府或其主流醫療行業做出取締或限制中醫執業的決定，幾個比較大的學會組織帶頭人與政府協商其解決方法。由此澳大利亞對中醫藥的立法及注冊被提上日程。

2 維州中醫藥立法

澳大利亞是一個聯邦制國家，醫藥各有分管，所有藥物的進出口均由聯邦政府所主管，各州政府有自己獨立的憲政權力，分別立法管理本州的醫師。維多利亞州（下稱“維州”）是澳大利亞第一個立法注冊和管制中醫藥及針灸的州。維州中醫藥立法經歷了3個階段：1）調查研究階段（1995年）;2）社會公眾論證階段（1997—1998年）;3）立法實施階段（1998—2000年）[3]。1995年，中醫調研委員會在維州成立，并對中醫的可行性研究進行了廣泛調研。1996年完成調研報告，且維州衛生部在澳華文化博物館隆重舉行新聞發布會，并由林子強等人向記者及公眾答辯。1997—1998年維州政府公開發行中醫藥立法討論相關文件，向業內各界人士及公眾進行廣泛討論，征詢其意見和建議。1998—2000年，維州人類服務部（衛生部）起草草案。2000年5月3至9日，經上、下議院辯論后，通過了《中醫注冊法》。2000年5月16日維州《中醫注冊法》正式生效，中醫注冊法》是西方國家第一個肯定中醫法律地位，承認其合法的法案。2000年12月維州中醫管理局（中醫注冊局）正式設立。這說明中醫在澳大利亞已經被正式承認為一門科學，證明中醫首次在西方歐美國家中得到法律上的認可，并且享有與西醫同等的法律地位。經過林子強等海外中醫藥實踐者與倡導者們多年的不懈努力，維多利亞州為全球中醫藥發展史上寫下了第一部中醫法，毫無疑問，這是中醫藥海外發展史上的第一個里程碑。

3 中醫藥全面立法

2010年之前，在澳大利亞，各州或領地自己制定并執行其醫療衛生法律。從2000年7月1日起，全國統一制定醫療衛生法律，統一注冊和管理醫師及醫療組織。2009年澳洲政府宣布將從2012年7月1日起對整個澳洲的中醫進行注冊管理[4]。自2000年維多利亞州議會通過立法冊和管制中醫藥針灸到2012年7月澳大利亞全國統一注冊和管制，2016年全澳至少有2 500家中醫和針灸診所，登記注冊的中醫師、針灸師達4 494人，2018年底注冊中醫師、針灸師共計4 882人[5]。澳大利亞中醫藥立法的不斷完善，一方面相對提高了中醫針灸的入職門檻，另一方面對于加強澳洲中醫藥人才隊伍建設以及針灸在澳洲的規范化傳播及教育有著積極意義。澳大利亞作為第一個全面立法注冊和管制中醫藥針灸的西方國家，對其他未立法國家，特別是英聯邦國家和將要為中醫藥立法的國家和地區，可以起到良好的示范作用。

4 全面立法后醫療現狀

4.1 執業情況 《中醫注冊法2000》中將中醫藥類醫療人員按3個專業注冊：中醫師、針灸師、配藥師?！吨嗅t注冊法2000》就沒有具體界定各個注冊專業的操作范圍。比如說某些條文注明哪些針灸操作只能由注冊的針灸師執行。而2012年以后就不一樣了，限制非注冊針灸師執業范圍，或取消西醫針灸樂以采用的“干針”療法就有法可依了。澳洲中醫藥管理（注冊）局對于注冊的要求有以下幾點：1）持續專業發展;2）無犯罪記錄;3）英語語言技能;4）職業賠償保險;5）近期中醫藥相關執業經歷。執業期滿后必須重新接受復審及注冊。2000年以后前往澳洲從事中醫針灸等專業工作的相關人員，語言考核是注冊過程中的重要環節，一般來說，注冊雅思成績應≥7分（2015年7月1日以前≥6分即可）;需要擁有與中醫、針灸、中藥等相關學科的正式學歷，之后才有資格申請網上報名及筆試考核，合格后方可申請注冊，注冊成功后才能執業[6]。

1996—2006年，全澳僅有1428人從事中醫藥行業[7];至2012年9月，澳大利亞中醫總執業人數3 804人，注冊但沒有執業的有260人[8]。2018年12月澳大利亞中醫總執業人數為4 933人，注冊但沒有執業的有298人。僅注冊針灸師的有1 744人，既注冊針灸師又注冊中藥配藥師的有3人，中醫師、針灸師和中藥配藥師三者皆注冊的有928人，既注冊中醫師又注冊針灸師有2 145人，僅注冊中藥配藥師的有41人，既注冊中藥配藥師又注冊中醫師的有19人，單純注冊為中醫師53人。新南威爾士、維多利亞、昆士蘭3個地區占了近86%的中醫執業人數[9]。

迄今，澳洲全國約有5 000家中醫及針灸診所，絕大多數的診所都是個體經營的私人診所，每年門診人數最少280萬人次，在一個全國兩千多萬人的國家，中醫藥每年為澳洲至少創收十幾億澳幣[10]。澳大利亞的華人診所基本上是“坐堂行醫”，既看病又賣藥，有些還兼顧推拿，均以療效為先。而西醫多做針灸，即應用連針灸最基本的經絡腧穴理論都未加采納的所謂的“干針”療法，且只被理療師作為一種輔助方法用于對痛癥或傷科的康復理療。而中醫師、針灸師則依舊將傳統的中醫陰陽五行學說、整體觀念、辨證論治等中醫理念廣泛應用于內、外、婦、兒等各科病癥。中醫藥治療多涉及頸肩腰腿疼痛、麻木等，以及老年病、哮喘、偏頭痛、抑郁癥、戒毒、糖尿病等多種慢性疾病。針灸則多集中在婦科（妊娠反應、不孕癥）、針刺鎮痛、過敏性鼻炎、肥胖、痛經、膝骨性關節炎、戒斷反應等。因為澳大利亞的中醫診所大部分是私人診所，屬個體經營，由于澳大利亞總人口較少，地廣人稀，且針灸仍被排除在國民醫療保健福利計劃之外，大部分在澳的中醫診所其工作量不足。

4.2 中藥發展 澳大利亞沒有中藥生產，中藥都是進口的，以往多從香港進口，近些年隨著國內逐步規范中草藥市場，澳大利亞開始直接從中國大陸進口中藥材[11]。迄今為止，中國內地出口的藥品大致占60%，香港轉口的占20%，臺灣、新加坡、印度尼西亞等占20%。2015年1—11月，我國對澳洲的中藥出口為7 043.78萬美元，同比增長84.90%。我國對澳洲的中藥出口企業主要集中在廣東、浙江、上海、山東和陜西等省[12]。目前在澳大利亞銷售的中藥類型主要有3種，分別是中草藥、中成藥以及科學中藥。其中，中草藥有800多種，使用對象多為華人。中成藥是人們較喜歡的中醫藥產品，因為其不用煎煮，服用方便。目前澳大利亞市場上較受歡迎的是“同仁堂”牌藥品，其他如“山民牌”加味逍遙丸、“玉林”牌藥品、“長城”牌筋骨跌傷丸、奇星藥業的“華佗再造丸”等。雖然澳大利亞進口中藥很多，但是政府對一些常用中藥也限售，比如麻黃、杏仁、半夏、附子、川烏、木通等，還禁用蟲類、金石類、動物類藥，一些經方的主要藥物常常配不齊，大大限制了中藥的用藥范圍，也影響了中醫治病的療效。澳洲還有一個叫“科學中藥”中藥類型，就是將中藥磨成粉，定量，烘干，做成顆粒、膠囊或分袋包裝，初步實現了藥物的片劑化、標準化、成品化，但缺乏藥物的煎煮過程，療效未知[13]。中藥的研究主要在于中藥的有效成分開發及應用，對中藥進行藥理分析，使西方人相信中藥的治療作用，進一步推廣中醫藥。悉尼大學還單獨開設草藥研究中心，專門從事天然藥物研究。

4.3 問題與解決思路 雖然澳大利亞中醫藥發展在較短的時間內取得重大突破與發展，但不可避免，期間會出現種種問題與挑戰。首先，由于兩國的歷史文化背景不同，中醫藥文化價值觀、中醫哲學思維等很少有深入的推廣和傳播，中醫藥文化內涵知之甚少。以致他們難以完全認同中醫獨特的理論體系和“理法方藥”，不管是從整體觀念到辨證論治，還是從辨證論治到處方遣藥，均缺乏對中醫藥全面準確的理解，所以在接受度和認可度上會存在或多或少的困難。這從一定程度上阻礙了中醫藥的國際化進程和發展，可以借鑒皇家墨爾本理工大學（RMIT），RMIT于20世紀80年代開展了漢語言文學專業，中醫學專業學生可以選修漢語言文學課程，借此了解中國歷史、漢文化及深入理解中醫經典[14]。其次，需要突破語言關。澳洲對中醫藥類從業者的英語水平要求較高，澳大利亞中醫注冊局對英文書寫病歷、中藥處方比較嚴格;目前，加拿大卑詩省是少許允許中文學習中醫、考執照、寫病歷的地區之一[15]。同時，對于一些年紀較大醫療水平較高的中醫師、針灸師可以適當放寬語言要求，使管理法更加人性化、合理化;再者，全面立法后中醫的執業范圍變小。中醫的成功沖擊了原有醫療人員的利益，引起了西醫各團體對醫療市場的爭奪。許多中醫較擅長的疾病類型如痛癥，西醫針灸師、整脊師、理療師等也能治療，療效也不一定不好。由于大部分患者被他們分流，中醫師及針灸師的治療范圍縮窄。所以需要更多的時間去磨合和改進相關管理條例，以解決全面立法管制后出現的種種問題。

中醫藥立法的目的是在保護公眾利益的前提下，更好地管制中醫藥，為使符合資質的執業者在管理指引下規范執業，為公眾服務。但是立法也是有兩面性的，現今立法注冊后存在的主要問題在于對中醫藥的管制越來越緊，其中某些管理條例與中醫藥行業不相適應;且中醫針灸在澳洲并沒有獲得應有的醫療費用補貼。在澳大利亞慢性疾病管理計劃——專職醫療個體服務中，14個聯邦政府統一注冊管制的專職醫療健康行業，政府國民醫療保健福利計劃（MBS）覆蓋了除中醫針灸以外其他13個注冊醫療健康行業，其中還覆蓋了西醫注冊針灸師的針灸治療費。這種嚴格管理與所得利益的不一致，多少都會造成中醫針灸行業的不滿。而造成這樣的主要原因在于同時存在太多的中醫針灸協會，現今澳大利亞登記注冊的協會共有23個。其中規模較大，有一定影響力的學會有澳大利亞中醫藥學會（CMASA）、澳大利亞中醫針灸學會（AACMA）、澳大利亞自然治療師學會（ANTA）、澳大利亞聯邦中醫針灸協會（FCMA）、澳大利亞傳統醫學協會（ATMS）、澳大利亞中藥行業聯合會（CMIC）、澳大利亞傳統中醫藥協會（TMCSA），注冊西醫針灸協會和物理治療師針灸協會。其中澳大利亞中醫藥學會（CMASA）和澳大利亞聯邦中醫針灸協會（FCMA）是全國性且最具代表性的兩大華人中醫針灸學會，均制定了各自的針灸協會標準[16]。但他們是各自為政（也和澳大利亞的地理人文環境有關，地廣人稀，城市較分散，人口不集中，只能地域抱團），無法做到更好地整合資源，及時、主動、有效地和政府溝通?；蛟S應聯合出一個具有代表整個行業的學會，能及時統一意見或主張與政府及相關部門協商。而外來的華人中醫從業人員則有個體分散，缺乏管理、資助、繼續教育等問題，需要行業組織來抱團取暖。有人提出中醫針灸適合企業化發展[17]，通過商業化來增強中醫藥行業對政府和社會的影響力。像“同仁堂”已經在國外26個國家和地區設立130多家零售終端，累計診療患者超過3 000萬人[18]。

在西方中醫藥未立法的國家，由于針灸療效好，深受民眾喜愛，許多政要也深受其益，實際上對針灸是默許的，沒有明確表明合法還是不合法，大體上是從業者自我管理[2]。如何保證入行執業標準，保障公眾利益，成了海外各國政府部門立法規管中醫的出發點，也是中醫海外發展的大勢所趨。而中藥發展就沒有針灸這么順風順水，由于各國對中藥缺乏全面的了解，那些在國內常用的蟲類、動物類藥如地龍、土鱉蟲、全蝎、僵蠶等，西方國家均不承認是中藥，諸如麻黃、附子、馬錢子、洋金花等植物類藥也因其毒性而禁止向公眾銷售，很多中藥方劑、經方配不齊，從而就大大降低了中藥的療效，尤其是治療某些疑難雜病時。

澳洲所需中藥材大部分從中國進口，但中醫藥產品的質量是一個重大問題，他們最關注的是農藥殘留物超標，重金屬含量過高等質量問題。所以怎樣推進中藥的海外發展？而中藥走向國際化的主要問題在于技術壁壘，競爭對手強大（主要是日本漢方和韓國醫藥），以及研究技術投入不足。最重要的是促進中藥現代產業化，解決技術壁壘。2013年11月3日在第64屆美國肝病年會（AASCD）衛星會上，美國相關肝病教授報告，來自上海現代化中醫藥股份有限公司的新藥——扶正祛瘀片成功完成美國II期臨床試驗，最后獲得了FDA的高度認可。扶正祛瘀片作為中成藥的代表，推進了中醫藥現代化和國際化進程，也給我們留下了不少啟示：中藥現代產業化是促進中藥走向國際的重要渠道，會推動傳統成藥的提升和改造，也是推動傳統醫藥學進步和創新的重要一步。

5 結語

通過對澳大利亞中醫藥全面立法的介紹和思考，發現中醫藥海外立法是一個漫長的過程，充滿各種磨難和挑戰。如果沒有無數海外中醫人的積極奔走和辛勤努力，不會有現在的重大突破。雖然世界上很多國家，如美國、英國、法國等還沒有為中醫藥全面立法，但中醫針灸在這些國家非常受民眾的歡迎，可見中醫藥國際化是不可阻擋的必然趨勢。2018年11月17日，第十五屆世界中醫藥大會發布《羅馬宣言》，并將11月17日確認為“世界中醫藥日”。隨著“一帶一路”政策的不斷推進，崛起的中國也將助力中醫藥的國際化。我們既是中醫藥事業的實踐者，也是中醫藥事業的傳承人，應充分認識和應用中醫藥已有的獨特優勢和特色，為推動中醫藥在海外的發展做出積極努力。

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（2019-04-20收稿 責任編輯：芮莉莉）