公共圖像信息公民查閱權的生成邏輯與實現路徑
——基于帕累托最優理論視角*

夏松潔 黃明儒

近年來我國不斷發生各類與公共圖像信息查閱權有關的案件，例如：丟失財物無法得到尋找線索，公民不能及時有效地挽回損失；①老人與兒童走失后，難以獲得其行蹤作為參考進行尋找；②還有一些重要的案件證據無法被查閱，導致人身權益受侵犯后難以有效維權，如2017年11月的北京市“紅黃藍”幼兒園虐童案、2008年的深圳市“海事局官員猥褻女童案”，③都是因關鍵證據監控視頻錄像由于“意外”情況而無法進行查閱，使得受到侵害的兒童權益難以得到有效保護。上述問題都與公共圖像信息公民查閱權息息相關，本文擬探討公共圖像信息公民查閱權創設的必要性與科學性，以期為推進這一問題的立法提供參考。

一、創設公共圖像信息公民查閱權的必要性

所謂公共圖像信息公民查閱權，是指公民因人身、財產等權益遭受侵害，基于及時了解權利被侵害的情形與減少損失、及時有效保護合法權益的目的，而自主查看公共視頻監控系統中與之

關聯的圖像信息的一種權利。公共圖像信息公民查閱權應當至少包含三個要件：其一，“公民的人身、財產等權益遭受侵害”，查閱權屬于救濟性權利，是為了恢復原有的權利狀態，以實現矯正正義之目的；④其二，公民的原權利之恢復具有時間緊迫性，如果不能及時、盡快采取措施進行原權利的救濟與恢復，很可能導致公民的合法權益無法挽回的嚴重后果；其三，“與遭受侵害之公民有關的信息”，意味著在公民查閱公共安全監控系統的視頻圖像信息過程中，只允許對存儲在公共安全視頻系統中涉及到受損公民的、并且具有關聯性的圖像信息片段進行查閱，與其無關的圖像信息則禁止查閱。

(一)創設公民查閱權是完善公民基本權利保障的需要

就公共圖像信息公民查閱權而言，現有的法律規范相關條款基本未涉及，一些地方只規定公安機關、國家安全機關以及縣級以上行政主管部門，因司法工作、行政執法工作或者調查、處置突發事件的需要，可以查閱、調取、復制公共圖像信息，⑤而并未規定當公民權益受到侵犯或者威脅時，其具有及時、便捷查閱公共圖像信息監控系統中視頻資料的權利。這極大地降低了公民維護自身合法權益的效率、提高了公民維權的門檻；同時也增加了公安機關對公共視頻圖像信息系統進行反復查詢、調閱的工作負荷，造成了行政或者司法資源的浪費和司法成本的增加。

公共圖像信息公民查閱權的創設涉及到我國公民的切身權益，理論上存在不同的觀點：一是知情權說。該說對查閱權的創設持一種開放的態度，⑥認為公共圖像信息公民查閱權是我國公民基本權利中的“知情權”的一種衍生權利，創設公共圖像信息公民查閱權能夠讓公民原有的知情權等權利得到更進一步的有效落實，提倡最大限度的開放公共圖像信息的查閱渠道與查閱范圍。二是隱私權說。該說對查閱權的創設持一種保留的態度，⑦認為有權查閱公共圖像信息的人數越多，圖像信息泄露的可能性越大，⑧公共圖像信息公民查閱權的創設將導致私權利的濫用，增加泄露視頻信息中涉及的他人隱私、國家秘密、商業秘密等風險，必須對公共圖像信息進行嚴格控制與限制查閱才能保證國家與個人的信息安全。

雖然上述兩種觀點對公共圖像信息公民查閱權持不同態度，但其出發點都是希冀公民的基本權利得到更好的保障。基于此，我們不妨從兼顧折衷的角度出發，尋求一種在合理限縮他人的隱私權基礎上給予公民一定查閱權的有效路徑。具體而言，即在堅持賦予公民以公共圖像信息查閱權的前提下，對公民查閱權進行一定的限制，設立相關配套的程序性條款，以保證在公民的知情權與他人的隱私權之間實現平衡。

(二)創設公民查閱權是限制行政權在公共圖像信息領域擴張的要求

誠如隱私權說所持的理由之一，公共信息圖像收集和使用侵入了公民隱私領域是我們不得不承認的事實，⑨易言之，公民以放棄部分隱私權法益為代價，向行政部門收集公共信息圖像作出讓步，這種讓步絕不能是毫無底線的，它應當以行政部門履行社會公共事務管理職能所需要犧牲公民隱私權的最小程度為限，⑩對于行政部門是否超出此必要限度，公民有監督的權利和必要，否則，行政部門使用公共圖像信息的過程極易發生“越軌”的情形。例如，2011年綿陽高速公路上一男子一邊開車一邊摸坐在副駕座位上女子的胸部，被電子眼抓拍且該圖片被曝光在網上，然后兩位當事人被“人肉搜索”，其個人隱私受到侵犯，承受了巨大的壓力。本案中，有關行政部門對監控視頻的使用，顯然遠遠超出維護交通安全所需，實屬以行政執法之名，對當事人個人隱私的不法侵害。可見，設置公民查閱權，對行政機關管理公共圖像信息系統，尤其是使用公共信息圖像的行為進行監督，是預防行政權力在公共圖像信息領域擴張的必要措施。

二、創設公共圖像信息公民查閱權的邏輯自洽：以帕累托最優理論為基礎

公共圖像信息公民查閱權的創設在我國地方立法層面已有探索，但公民查閱權與公民隱私權存在沖突是無可回避的事實。如何在公民的知情權與他人的隱私權之間實現妥當的平衡？關于這個問題，目前學界尚少理論層面的探究，筆者擬以帕累托最優理論作為探討公民查閱權設置的理論基礎。

(一)運用帕累托最優理論的外部證成

所謂帕累托最優理論，是指假定固有的一群人和可分配的資源，從一種分配狀態到另一種分配狀態的變化中，在沒有使任何人境況變壞的前提下，使得至少一個人變得更好。帕累托最優是公平與效率的“理想王國”。公共圖像信息公民查閱權的創設，其最終目標也在于實現社會資源的帕累托最優化配置、不同權利之間的平衡與保障。公民在公共視頻監控系統中查閱的是與自身具有關聯性的圖像信息片段，在此過程中可能會牽涉到他人信息的隱私權；查閱權強調的是個人信息的開放與獲取，而隱私權則凸顯的是個人信息的保護與限制，二者表面上處于不可調和的狀態，但我們可以依據帕累托最優理論，通過采取一定的限定程序與規則，更好的保障這兩種權利。

按照帕累托最優的理論，需要滿足“交易最優”這一前提，才能達到帕累托最優的狀態。所謂“交易最優”，是指對于一定量的產出物品，當在任意兩個消費者之間分配，并提高一個消費者的效用時，不降低另一消費者的效用是不可能的，此時的交換可以稱為是有效率的。我們可以通過埃奇沃思盒狀圖(Edgeworth box)進行更加直觀的分析與闡釋(圖1)。

圖1

在圖1中，假定兩種產品分別為X和Y，兩個消費者分別為A和B。盒子的水平長度表示整個經濟中第一種產品X的數量，垂直高度表示第二種產品Y的數量。OA為第一個消費者A的原點，OB為第二個消費者B的原點。從OA水平向右測量消費者A對第一種商品X的消費量XA，垂直向上測量他對第二種商品Y的消費量YA；從OB水平向左測量消費者B對第一種商品X的消費量XB，垂直向下測量他對第二種商品Y的消費量YB。盒中的任意一點(如：a點)，對應于消費者A的消費量(XA，YA)和消費者B的消費量(XB，YB)。此時將成立以下公式：

為了判斷圖1中全部可能的產品分配狀態之中帕累托最優狀態的理想極值，需要引入消費者偏好信息，即加入每個消費者的無差異曲線(例如：ⅠA、ⅡA、ⅢA與ⅠB、ⅡB、ⅢB)。

在圖1中的任意一點，如果它處在消費者A和B的兩條無差異曲線的交點(如：a點)上，就不是帕累托最優狀態。因為在這種情況下，總存在帕累托改進的余地，亦即總是可以改變該狀態，進而使得至少有一個人的狀態變好，而沒有人的狀態變壞。

當消費者A和B的兩條無差異曲線相切時，其邊際替代率恰好相等，此時交易雙方得到最大滿足，即e點是兩個消費者均衡點。在該交易點上，兩種商品X和Y的邊際替代率相等，即兩個交易者A和B的兩種商品邊際效用MUx、MUy之比相等,這是交易的帕累托最優實現條件。

之所以引入帕累托最優理論作為公共圖像公民查閱權的創設根據，主要是因為埃奇沃思盒狀圖所代表的數量關系模型中，研究者通過尋找消費者均衡點，促成互為制約關系的A與B達成交易雙方最大滿足狀態，實現帕累托最優狀態。而公民查閱權與公民隱私權之間誠然存在矛盾關系，但兩者最終都指向維護公民合法權益這一目標。通過對上述經濟學模型的分析，我們可以在法學領域探尋一條既無需過度限縮公民隱私權，又能保護公民查閱權，從而實現公民整體利益最大化的最優解決路徑。

(二)公共圖像信息公民查閱權的權利證成

眾所周知，公共安全視頻監控錄像中攝錄了每個公民在公共場所的各種個人信息，也就涉及到他人的隱私權。與此同時，公民查閱權又屬于一項需要行使的權利，這項權利的行使在一定程度上將對他人的隱私權進行介入。此二者彼此之間存在著沖突與博弈，整體上保持著此消彼長、動態平衡的總趨勢。這種動態平衡的情況，類似在埃奇沃思盒狀圖中的OA與OB二者，隱私權與公民查閱權之間的力量變化情況，可以映射到圖1中的任何一點，這些點都符合上述公式：

既然上述兩種權利存在著沖突，那么我們在創設公民查閱權的過程中，必然會讓二者原本此消彼長的動態平衡產生變化。在賦予了當事人查閱權利之后，處于該動態平衡之中的他人隱私權受到了限縮，從而產生了一種新的動態平衡狀態。具體而言，在隱私權與公民查閱權二者無差別曲線的節點中，可以表示為下圖2的實際表現樣態。

根據前述“兩條無差異曲線的交點，并不是帕累托最優狀態”這一原理，在圖2中，可以說明隱私權與公民查閱權的兩條無差異曲線的交點f，不屬于隱私權與公民查閱權之間力量對比動態平衡中的最優點。在這種情況下，存在著帕累托改進的余地，改變這一非最優化的狀態，進而達到“至少有一個人的狀態變好，而沒有人的狀態變壞”的理想狀態，亦即能夠既可以對他人的隱私權只進行合理限縮，同時又可以保障公民查閱權能夠及時有效的行使。

圖2 公民查閱權保護得到提高的帕累托改進

為了達到帕累托最優的理想狀態，我們可以假設公民查閱權無差異曲線a保持不變，將代表他人隱私權的無差異曲線e向左下方位平移，平移至e曲線與a曲線產生切點為止，也就出現了切點b。根據上文提及的“兩條無差異曲線相切時，其邊際替代率相等，雙方得到最大滿足，二者的邊際效用比相等，從而達到帕累托最優的狀態”，切點b也就是帕累托最優狀態出現的平衡點。此時，隱私權與公民查閱權之間出現了邊際替代率相等的情形，雙方都得到最大滿足、邊際效用比相同，從而隱私權與公民查閱權二者之間的博弈結果產生了最優方案。

值得注意的是，切點b出現的前提在于將代表隱私權e的無差異曲線降低，才能產生提高對公民查閱權保護的結果，從而實現帕累托改進的目標。因為如果不在一定程度上合理限縮他人隱私權的保護強度，則隱私權的無差異曲線e明顯超出了平衡點b的要求，而導致隱私權無差異曲線e與公民查閱權曲線a在實際動態運行過程中的交點并未落在交換效率線(VV’)的上面，也就使得邊際效用MUx、MUy無法達到相等的情形。因此，需要合理限縮隱私權的保護強度，從而保障公民查閱權的正常行使。另需要說明的是，由于我國在此之前尚未賦予公民對公共圖像信息的查閱權利，這里討論的是一種從無到有的公民查閱權之創設，因此另一種“將公民查閱權曲線進行向上平移，在c點與隱私權產生切點”之情況并不屬于本文的討論范圍，此不贅述。

綜上所述，如果想要達到公民查閱權帕累托最優的理想狀態，實際上需要進行兩項帕累托改進的工作：其一，降低隱私權無差異曲線e，其二，將隱私權無差異曲線e進行平移。如此則公民查閱權與隱私權兩條無差異曲線將產生切點與平衡點，使得公民查閱權與隱私權二者都可以滿足“交易最優”這一前提條件，在這個平衡點上也就達到了帕累托最優的理想狀態。

三、公共圖像信息公民查閱權的構造設想

基于上述思考，筆者認為創設公共圖像信息公民查閱權主要需要從確立基本原則入手，并由此提出具體的立法設想。

(一)堅持以比例原則作為基本原則

德國法學家拉倫茨認為，法益之間的平衡“尚須適用比例原則、最微侵害手段或盡可能微小限制的原則”，為了使公民查閱權與隱私權兩種不同的法益，在沖突的過程中達到動態平衡，選擇“最小侵害”方式來達到目的，有必要將比例原則作為創設公共圖像信息公民查閱權的基本原則。而且根據前述“降低隱私權曲線”方法，必須將他人的隱私權限縮在一定的合理范圍之內，這種限縮也同樣涉及到比例的問題，因而比例原則應當成為公共圖像信息公民查閱權創設的根據與原則。

“比例原則”的基本要旨在于衡量限制的目的與手段之間的輕重，以保障法益的均衡。比例原則主要涉及手段與目的的關系、手段選擇的合理性、利益關系的合比例性，要求在達成法律目的的多種方式中，應選擇對公民權利最小侵害的方式，亦即已經沒有任何其他能給公民造成更小侵害而又能達成目的的措施來取代該項措施了。

比例原則的上述特點與要求，正好與帕累托最優理論中“不可能再有更多的帕累托改進的余地”之內容相吻合。因而可以借助比例原則，合理限縮隱私權的權重，從而達到“降低隱私權曲線”這一帕累托改進的目標。

(二)追求立法設計的平衡

公安部2016年起草的國務院《公共安全視頻圖像信息系統管理條例(征求意見稿)》并未涉及公民查閱權的內容，僅僅在其中第二十一條以“公共圖像信息特殊使用”這一條款賦予了公權力機關可以查閱、調取、復制公共圖像信息的權力，未涉及公民查閱權的設置。

公共圖像信息公民查閱權的創設，意味著在公共信息查閱領域對公民知情權內容之落實。建議在《公共安全視頻圖像信息系統管理條例(征求意見稿)》第二十一條“信息特殊使用”的基礎上，增設公民查閱權。將原來公權力機關查閱、調取、復制公共圖像信息的規定作為第一款，而增設“公民查閱權”作為第二款。基于“隱私權與公民查閱權曲線產生切點時，才能達到二者的平衡點”，該款具體設計如下：“公民因人身、財產等權益遭受侵害，情況緊急的，經公共安全視頻圖像信息系統權利主體同意并記錄身份信息后，可以查看公共安全視頻圖像信息系統中與之相關聯的圖像信息，但不得翻拍、復制和調取”。之所以需要經過公共安全視頻圖像信息系統權利主體同意，是對于公共圖像信息的數據控制者的權利之尊重。如果增加這一款，可以使《公共安全視頻圖像信息系統管理條例》更加符合當前社會發展的實際情況，健全我國公共圖像信息的查閱制度。

這一款有關公民查閱權行使或者啟動的具體條件設置，可以在隱私權與公民查閱權之間找到合適的“平衡點”：其一，公民查閱權行使的前提條件只能是基于因人身、財產等權益遭受侵害且情況緊急的情形。通常情形下，公民查閱權與他人的隱私權之間呈此消彼長的對立態勢，要創設公民查閱權就要求對隱私權保護進行一定的限縮，因此，在創設公民查閱權過程中必須遵循比例原則，盡量保證查閱權和隱私權雙方所涉法益的均衡，選擇用“最小侵害”的方式達成維護公民合法權益的目的。故公民查閱權行使的前提條件只能是基于因人身、財產等權益遭受侵害且情況緊急的情形，這是公民查閱權行使的實質條件。

其二，公民查閱權行使的形式條件是公民必須向公共圖像信息系統的權利單位主動提供公民身份信息進行登記備案，并對所需要查閱的相關公共圖像信息的具體事由及公共圖像信息攝取的起止時間等基本情況進行登記。這是出于對他人的個人信息安全的考慮而設定的前置程序，防范可能引起的個人信息泄露之風險。賦予公民查閱權是出于維護公民人身、財產權益目的而犧牲一部分隱私權法益的讓步，但這并不等于放棄對隱私權法益的保護。帕累托最優是公平與效率的“理想王國”，在創設公民查閱權時，必須通過一定的程序，協調公民查閱權與隱私權之間的平衡，付出最低的成本來保障公民查閱權，并盡可能減小對隱私權的不良影響，實現維護公民權益的目的，設置相關前置程序正體現了這一點。對公民行使查閱權設置身份信息和事由登記的前置性程序能夠對公民行使查閱權所必需具備的前提條件和必要性進行審查，有效防止公民查閱權的濫用。公共圖像信息系統中所包含的個人信息隨時可能被“有心人”利用，作為不法獲利和實施其他不法行為的工具，對查閱者的身份信息進行登記能夠震懾一部分試圖以行使查閱權為借口、獲取他人信息從事非法活動的人。若有行為人通過行使查閱權獲取他人信息并非法使用，侵犯他人隱私權的，通過其預先登記的身份信息，也有助于盡快鎖定侵權主體，制止其繼續實施不法行為，對已經造成的權利侵害進行補救，防止隱私權損害結果的擴大。公民身份信息登記程序的設置一方面有助于公民與公共圖像信息系統使用單位之間基本互信的建立，另一方面使得公民查閱權的行使具備了登記備案的性質，有助于公民行使查閱權行為的規范化，也有利于因該類公共圖像信息被濫用侵害他人個人隱私權時的追責。

其三，公民行使查閱權的限制性條件是不得翻拍、復制和調取公共安全監控視頻系統中的圖像信息，更不得擅自提供給他人或傳播。根據帕累托最優理論，在創設公民查閱權時，若要達到理想的“最優化狀態”，就要在一定程度上對隱私權保護進行合理限縮，從而使二者之間達到新的動態平衡的狀態。規定不得翻拍、復制、調取和不得擅自提供、傳播的限制性條件，是控制隱私權保護限縮處于合理限度內所必需。根據帕累托最優理論，達到最優狀態時會滿足交換最優條件，通常情況下，被侵權人從公共圖像資料中獲知有效信息后，查閱權創設的直接目的已經被實現了，此時，無論隱私權如何限縮，公民查閱權如何擴張，社會群體都無法從中獲得更大的利益。更有甚者，復制傳播公共圖像的行為不僅不能對救濟公民相關權益提供有效幫助，還會侵犯到公共圖像信息中所包含的個人信息隱私，造成新的權利侵害后果(侵犯其他公民的隱私權)。按照帕累托最優理論，資源從一種分配狀態到另一種分配狀態的變化中，使得至少一個人變得更好的前提是不使任何人境況變壞，而上述隱私權遭侵犯的后果恰恰違背了這一前提，并未達到最優狀態。因此，公民對公共圖像信息的使用應當限于查閱。根據比例原則的要求，在達成法律目的的多種方式中，應選擇對公民權利最小侵害的方式，不得不復制、傳播包含公民隱私信息的公共圖像信息資料，這有利于保證公民查閱權的正確行使以及權利不被濫用，降低隱私權侵權風險。

公民在行使公共圖像信息查閱權時應當遵守公共圖像信息的使用、保密制度，不得擅自提供、傳播涉及國家秘密、商業秘密和公民個人隱私的公共圖像信息。隱私大體由“免于被他人所觀看或探知”以及“獨立于社會或免于他人干涉的欲望”二者共同構成。在我國注重保護個人信息與公民隱私的總體趨勢下，對涉及隱私的公共圖像信息之保密要求也是符合保護他人隱私信息安全的措施。

帕累托最優狀態需要帕累托改進的不斷進行才能實現，上述公共圖像信息公民查閱權的構造設想的目標在于建立當事人與其他公民之間的良性互動，在互動過程中達到不同權利之間協調共存的“平衡點”，基于目的與程序的正當性要求進行一定限制，相對降低了侵犯公眾隱私的顧慮，這樣既可以保障公民查閱權的正常行使，也可以在最大程度上保護其他公民的隱私權利，還可以方便公民對公權力機關執法行為進行監督。

結 語

伴隨著我國經濟社會的快速發展，公眾對于自身的權利保障提出了新的訴求。基于管控社會、維護公共秩序的目的，公共監控設備遍及各個角落，為行政機關管理與服務社會提供了助力。但是，公民同樣對公共監控設備收集到的公共圖像信息具有使用需求，因此存在著創設公共圖像信息公民查閱權保障公民知情權的必要性。公共圖像信息公民查閱權制度的創設是一個從無到有的過程，該權利的提出與增設需要經過科學的論證。公民查閱權與隱私權之間存在沖突與博弈，在公民查閱權的創設過程中，必須對這種沖突進行回應。應當注意的是，創設公民查閱權與保護隱私權的核心出發點都是更好地保障公民的合法權益，基于此，我們也就能夠在實現公民整體利益最大化的前提下，借助帕累托改進的思路，得出尋找最優利益平衡點的解決方案。我們以帕累托改進為方法論指引，堅持比例原則為基本原則，對公共圖像信息公民查閱權的權利構造提出了具體設想，在不過度限縮隱私權的前提下，創設公共圖像信息公民查閱權，達到保障公民合法權益的帕累托最優狀態。希冀我們通過帕累托最優理論的視角，對公共圖像信息公民查閱權創設的探討，能夠為我國增設公共圖像信息公民查閱權的立法完善提供有益參考。

①新浪網：《鄭州男子將萬元遺落銀行被拿走，欲看監控處處碰壁》，http://henan.sina.com.cn/news/2016-02-05/detail-ifxpfhzk8960637.shtml，2019年12月15日。

②方晴：《廣州擬規定：遇小孩走丟等突發情況個人可即查監控》，http://www.chinanews.com/sh/2016/08-31/7989179.shtml，2019年12月15日。

③新華網：《深圳海事局官員涉嫌猥褻女童》，http://news.sina.com.cn/z/shzhgywxnt，2019年12月15日。

④陽庚德：《矯正正義：侵權責任正當性論證的必要條件》，廣州：《學術研究》，2013年第6期，第57頁。

⑤例如：《重慶市公共安全視頻圖像信息系統管理辦法》(2016年8月1日生效)第25條、《廣州市公共安全視頻系統管理規定》(2017年5月1日生效，2017年10月18日修訂)第18條、《北京市公共安全圖像信息系統管理辦法》(2006年12月15日公布，2007年4月1日實施)第16條，等等。

⑥符向軍：《“緊急查看權”是一種法治創新》，北京：《人民法院報》，2016年9月3日，第2版。

⑦史洪舉：《對緊急查看監控權應當設定適當邊界》，寧波：《寧波日報》，2016年9月8日，第8版。

⑧李曉明：《公共視頻監控系統與隱私保護的法律規制——以上海世博會為視角》，濟南：《法學論壇》，2009年第1期，第26頁。

⑨李曉明：《論公共視頻監控系統對公民隱私權的影響》，北京：《法學雜志》，2010年第11期，第28頁。

⑩梅揚：《比例原則的適用范圍與限度》，北京：《法學研究》，2020年第2期，第67頁。