IMO與美國的溢油環境損害評估比較

王志霞，李濤，李魯寧

(交通運輸部水運科學研究所，北京 100088)

近年來，船舶油污事故頻發，給海洋環境及海洋經濟帶來了災難性后果。我國的污染環境損害評估剛剛起步，而溢油的環境損害評估存在與國際慣例接軌的問題。

本文主要研究了國際主流的2個溢油環境損害評估體系，IMO的《溢油環境損害評估指南》[1]和美國的基于1990年油污法的自然資源損害評價指導性文件(NRDA)，為我國的溢油環境損害評估提供參考。

1 IMO指南和NRDA的主要內容

國際上有2個著名的油污基金可以用于海上油污環境損害賠償，其中一個是國際油污基金，基于國際油污賠償公約(1969年民事責任公約和1992年基金公約)，另一個是美國的超級基金，基于美國油污法(OPA，1990)。

國際油污基金目標之一是所有的國家應遵循公約的國際規則和程序，確保“對由于船舶逸出或排放油類造成污染而遭受損害的人員給予適當的賠償”。1992年公約對污染損害作出如下定義：“船舶由于溢油或排放造成船舶以外資源的污染損失或損害，不論此種泄漏或排放發生在何處，只要除了盈利損失以外，此種環境損害的賠償應僅限于實際采取或行將采取的合理措施所產生的費用”。基于這2個公約，國際海事組織(IMO)和UNEP海洋環境保護委員會共同制定了IMO/UNEP海洋油泄漏后評估和恢復環境損壞指南(修訂案)，以下簡稱(IMO指南)。

IMO指南的目的在于為海洋污染事件的損害評價和海洋環境的后續恢復工作提供戰略性指導。IMO指南含括了重建受損環境的技術和改進措施，以及這些技術和措施的使用標準，以確保這些技術和措施可以成功恢復受損環境，為受損環境的重建工作提供借鑒。評價油污對生物群落和生態環境的影響及溢油后的恢復措施，研究的生態組分包括海洋哺乳動物、海洋爬行動物、海鳥、魚類、海草、無脊椎動物、浮游生物、巨型海藻、巖石海岸帶、沙灘和淤泥海岸帶、沼澤植物、珊瑚礁、紅樹林。

IMO指南主要內容如下。

1)溢油應急規劃。確定高危區域；高危優先區域的背景值研究；政府機構協調合作。

2)環境損害評估。損害風險評價，進行污染物風險評估，分析產生不利影響的可能性；損害評價研究，確定決策標準，進行損害評價，使用樣地選擇標準和抽樣調查技術。

3)重建措施。重建標準：自然恢復；改進措施：生態和生物控制方法。

美國自然資源損害評價指導性文件是在美國油污法(OPA)的基礎下進行編制[2]。基于這個指導文件政府部門可以對自然資源功能及服務的損害進行評價，恢復自然資源，鼓勵促進公眾參與重建項目進程。確認及評價具有技術可行性、操作有效性、成本可控制性的溢油重建技術和方法，并對濕地、鹽堿灘、紅樹林、淡水濕地、植被床、牡蠣床、珊瑚礁等十幾種水生環境中每一物種的生態環境和生物自然資源(物種種群)進行試驗、驗證和評估。評價各項溢油重建措施，制定重建計劃。評價非油類污染事件恢復工程中的已試驗或即將用到的方法和技術，從技術可行性、操作有效性、成本可控制性等角度為溢油事故重建工程提供啟示。評價溢油事故重建工程在受油污影響的生態環境中的適用性和可行性。

2 IMO指南與NRDA對比分析

2.1 編制依據

IMO指南是基于國際油污賠償公約(1992年民事責任公約和1992年基金公約)，以保證所有的國家應始終遵循公約中的國際規則和程序，確保“對由于船舶逸出或排放油類造成污染而遭受損害的人員給予適當的賠償”。

美國自然資源損害評價文件(NRDA)是基于美國油污法(OPA)，依據OPA條例，政府部門可以對自然資源功能及服務的損害進行評價，恢復自然資源，鼓勵促進公眾參與重建項目進程。

2.2 損害定義

IMO指南中沒有對“損害”進行定義，但是可以從國際油污基金索賠手冊里闡述的恢復目標中推斷出其含義。即恢復是指重建一個生物群落，該生物群落可以再現事故發生時的群落生物特性，且群落的各項機能運轉正常，因此，“損害”可以認為是“污染導致的生物群落功能異常或生物缺失”。

美國NRDA中“損害”是指對自然資源服務及功能產生的可見的或可測量的有害影響，可分為直接損害和間接損害。在OPA條約中，損害指的是對生物相，非活性自然資源(包括休閑用沙灘)，以及服務功能的負面影響。損害具體表現為毀滅、損失和效用損失。損害包括自然資源的化學或物理質量、活性(例如直接、間接、延時的或亞致死效應)。損害包括在以下方面產生的負面變化：存活，生長或繁殖；健康，生理或生物學狀況；群落組成；生態過程和功能；物理或化學棲息地或結構；對公眾的服務功能。

IMO指南提出的損害是指污染導致的生物群落功能異常或生物缺失，而美國NRDA包含的范圍非常廣泛，包括非活性自然資源損害，以及自然資源的化學或物理質量下降，也就是說美國的NRDA的損害范圍要遠大于IMO指南提出的范圍。

2.3 損害評價方法

美國的NRDA中的自然資源損害評估方法包括：①利用文獻資料(主要指過去的歷史案例研究，實驗室研究等的文獻，提供溢油的運動軌跡，以及傷害程度)；②進行現場調查研究；③實驗室研究和模型研究。

IMO指南中提出3種溢油損害評估方法：①比較溢油前后相關海域中相關生物資源的數據；②比較溢油發生地的生物資源數據與周邊海域數據；③分析溢油后一段時間的監測數據，辨別恢復過程。

在損害評價方法上的區別是美國的NRDA認為模型研究可行，而在世界大多數國家目前都認為這種方法存在弊端，在目前世界大多數國家不適用。

2.4 環境恢復

IMO指南中提到的“恢復”與美國NRDA提到的“重建”，在內涵上既存在差異，又存在共同點。

2.4.1 美國NRDA中重建的定義

重建是指通過采取一些單項或綜合措施(方案)，對受損自然資源和服務進行重建、復原、替代，或獲取等價自然資源和服務。重建工作包括：①初級重建，是指一系列可以將受損自然資源和服務恢復至基線狀態的各項重建措施，包括自然恢復措施；②補償性重建，是指對從事故發生之日起至受損自然資源完全恢復期間的自然資源和服務臨時性損失進行估算和賠償。

2.4.2 IMO指南中恢復的定義

恢復是一個自然過程，通過恢復，海洋生態系統的功能可以回到其初始狀態或相似的結構狀態，即使物種組成可能與初始狀態時不一致。重建是指為了加快恢復或補救進程而設計的管理措施。通常，重建是指盡力恢復溢油前的狀態(或沒有發生污染事故的情況下，生態系統的狀態)、恢復遭受溢油事故損害和滅亡的種群而采取的措施，或替代或替換受損自然資源而采取的措施，或為遭受的損害提供積極的環境補償而采取的措施。重建措施必須促進受損環境的自然恢復。生態可行性和可持續性操作標準可以有助于確定和執行有效的重建措施。

例如,鹽堿灘常用于放牧牲畜。只有在減少或避免鹽堿灘上的這些干擾后，才能加快自然恢復或重建進程。人類活動的減少(漁業、伐木和其他商業活動)也會促進紅樹林的恢復或重建。為了實現這一目標，當地政府應該在項目前期介入，掌控項目所有權，從而在促進恢復工作中擁有更大的權力。只有當地居民積極支持移植重建工作，重建項目才能獲得成功。

NRDA中的恢復措施是通過工程措施努力使環境恢復原貌。對從事故發生之日起至受損自然資源完全恢復期間的自然資源和服務臨時性損失進行估算和賠償。

共同點在于都將研究對象分為了生物資源和生態環境，包括海洋哺乳動物、海洋爬行動物、海鳥、無脊椎動物、浮油生物、魚類、以及紅樹林生態系統、珊瑚礁生態系統等岸線生態環境。也都提出了每種生物資源和生態環境的恢復措施建議。

區別在于對恢復的理解，IMO指南提出的是恢復，使生態系統能夠回到初始狀態或相似的狀態。強調的是綜合治理和管理，而不是像美國的NRDA通過工程措施完全恢復原貌，并賠償恢復期的臨時性損失。

2.5 恢復措施實行

IMO指南中恢復措施實行與否，主要看是否滿足油污基金(IOPC)資助標準，如果有基金支持，進行恢復重建，如果沒有，則不進行。

在NRDA中，重建規劃草案終稿交付事故責任人，由責任人實施重建工程或為該規劃的執行提供資金支持，由此為損失賠償問題的解決提供一種非訴訟途徑的處理方式。如果責任人拒絕受理損失賠償要求，OPA條約同意管理者向聯邦法庭提出民事訴訟，向石油泄漏責任信托基金爭取一定的撥款。保證恢復措施的實行。

3 案例研究

IMO指南里提到了著名的Erika溢油事故，1999年12月，Erika裝載了31 000 t重質原油在法國布列塔尼沉沒，大約20 000 t貨油泄漏，污染了400 km法國海岸線，海鳥、魚類和潮間帶生物受到了影響。基金委托大約30個研究項目進行監測，2年后結果顯示，大約100 000只海鳥(主要是海雀)死亡，但是2年后沒有顯示種群數量下降；沒有海洋哺乳動物死亡；海膽和其他無脊椎動物大量死亡，但對整體種群和數量沒有影響；也沒有證據顯示魚類大量死亡，在一些個體身上出現亞致死效應，但沒有結果顯示對種群有影響。這個案例顯示了IMO指南的評估原則，以種群的長期影響為研究對象。

2010年美國墨西哥灣溢油發生后，自然資源信托機構按照美國自然資源評估指導文件啟動自然資源損害的評估工作[3]。從2011年開始制定恢復計劃[4]，2016年發布深水地平線溢油環境損害評估及恢復計劃。溢油量約50萬t，估計漂浮溢油歷時113 d，影響范圍11.2萬km2；估計有2～5萬億魚卵和37～68萬億無脊椎動物死亡。鳥類受到損害的總量估計在當年和來年有56 100～102 400只鳥類死亡。估計有4 900～7 600成年海龜和55 000～160 000小海龜死亡。海豚種群遭到了嚴重的損害，種群密度將減少51%～62%，如果沒有恢復措施，預計將將花費50年才能恢復。評估最后提出了恢復和保護生態環境、恢復水質、自然資源繁殖和保護恢復娛樂功能的恢復方案，恢復方案金額總計80億美金[5]。這個案例也體現了美國自然資源損害評估的方法和原則，以生態系統和生態環境為研究對象進行恢復措施方案的制定。

4 結論

本文分析論證了IMO指南和美國的基于1990年油污法的自然資源損害評價指導性文件(NRDA)的特點，IMO指南從定義、評估方法和恢復措施的執行方面都有別于美國的NRDA，但從以生態系統系統和生態環境為研究對象進行恢復措施方案的制定存在共同點。

IMO指南和美國的NRDA兩個指南更注重的是生態的修復和恢復，而不是經濟的損失。環境損害的研究對象關注的不是個體，而是長期種群和結構數量的變化，關注的是生態系統的變化，而我國自然資源損害評估工作還是以經濟損失為主要目標，損害評估工作的科學性有待進一步論證。我國船舶溢油損害評估應以此為借鑒，以生態系統和生態環境為研究對象進行恢復措施方案的制定，以實現與國際接軌，事故后受損方和責任方能盡快達成共識。