談地方政府融資平臺公司債務管理的困境及解決策略

鮑華飛

（黔西南州宏升資本營運有限責任公司，貴州 興義 562400）

一、地方政府融資平臺公司發展歷程

地方政府融資平臺是地方政府為適應經濟發展的需要，而創新建立起來的政府投融資方式，通常是由政府通過注入資金、劃撥土地和其他資產成立的一個以融資為目的特殊經營實體。其發展過程經歷了以下幾階段：

（一）94年分稅制改革后，因地方財權與事權不匹配，為地方融資平臺產生提供了相關環境，在這一階段融資平臺開始在地方經濟建設中發揮作用。

（二）98年亞洲金融危機爆發后，國家為保持經濟持續增長、擴大投資，實行積極的財政政策，開始出現大量的地方政府融資平臺。

（三）2008年，隨著世界金融危機的到來，在擴內需，保增長加大地方建基礎設施投入的主導思想指引下，國家出臺了4萬億財政資金刺激經濟增長政策，中央財政投入1.18萬億，地方政府配套2.82萬億，當年地方財政收入加起來也就是2.77萬億元，地方政府為配套中央的投資，地方融資平臺公司在各省、市、區及地方基層紛紛涌現，融資平臺得到了空前發展。

（四）2012年之后，中央職能部門加強了監管，貸款收緊。地方政府通過其他的融資渠道進行債務展期和投資，地方政府隱性債務規模越來越大，并發生多起的信用違約事件。

地方融資平臺的快速發展導致地方債務地擴張式增長，形成重大債務風險。為防范債務風險，國務院、財政部分別于2010年、2012出臺文件要求各級地方政府積極清理融資平臺公司、合規融資，進一步防范好地方債務風險。

二、地方政府融資平臺公司債務形成原因

融資平臺公司在為地方政府取得經濟建設發展所需資金同時，也不斷積聚債務風險。具體情形如下：

（一）融資形成政府直接債務

直接債務是指納入地方政府債務系統的債務，主要是以融資平臺公司為主體融資后轉貸給政府用于項目建設形成債務。時間節點上應該是2014年12月31日前，平臺公司為政府融資形成的債務納入政府債務系統。

隨著（國發（2014）43號）文件的出臺，明確了融資平臺公司要將政府融資職能剝離出來，新增融資不能增加政府債務，也不能以財政收入作為融資項目的償債資金來源，地方政府不能為平臺新增債務提供任何形式的擔保。隨后，國家在2014年底對地方政府債務進行清理甄別，對地方政府的債務范圍進行界定，并與融資平臺公司債務劃清界限，即從2015年開始，平臺公司新增債務不得納入政府債務。

（二）平臺公司融資形成政府隱性債務

平臺隱性債務的認定標準為政府性投資項目發生的，且政府承擔償還責任的債務。時間認定上，大部分地區為2015年1月初-2018年8月底新增的債務，小部分地區為2015年1月初-2017年7月14日新增的債務。隨著國家金融工作會議召開，要求嚴管地方政府增加債務，實行責任倒查，終身問責，因此部分地區沒有統計2017年7月14日之后的債務。預算新規實施后，明確規定了政府及其所屬部門除發行地方政府債券外不得以任何方式對外舉債，且不得提供任何形式的擔保，法律另有規定的除外。在2015年以后地方政府通過平臺公司舉借的債務，嚴格意義上來說都界定為隱性債務。

（三）融資平臺公司自營項目形成債務

預算新規的頒布，賦予地方政府合法融資、舉債權利。規范融資的同時，也要求平臺公司向實業化發展。平臺公司為了適應新的發展，在籌集資金投資實體化項目過程中形成的新的債務。

（四）對外擔保形成或有債務

融資平臺公司的對外擔保，可以分為三類，一是平臺對平臺的擔保，二是平臺對國企的擔保，三是平臺對民企的擔保。

平臺對平臺的擔保，主要是平臺公司為同一區域內層級較低的平臺增信擔保融資形成或有債務。其實都屬于同一個體系，綁定的是同一區域的整體實力，不算做作額外增加風險。

融資平臺公司為國有企業進行擔保，主要是平臺公司為轄區內經濟增長中起龍頭帶動作用的核心企業進行擔保，形成平臺公司或有負債。

平臺公司給民企的擔保，這種情況確實很少發生，但基于政府對當地民營經濟發展扶持的需要而產生的或有債務。不過對平臺公司來說，擔保風險是有所上升。

三、地方政府融資平臺公司債務現狀

（一）法人治理機構不健全，償債主體不明晰

融資平臺公司在地方政府直接管理下，公司經營管理層大多是由地方政府組織部門任命和管理，公司經營由地方政府管控，公司債務由政府財政收入償還，不具備市場意義上的獨立公司法人資格；公司的注冊資金主要通過劃轉資產、劃撥土地、授權經營，甚至存在部分以政府的行政辦公樓作固定資產出資，公司不能對劃入資產進行處置。地方政府投融資平臺實質上是地方政府的一個部門，承擔為城市基礎設施和社會公共服務設施建設項目融資職能，自身償債能力較差。

（二）債務存量大，債務期限和資產結構不合理

從國內各地方融資平臺公布財務數據來看，普遍存在較高的總體負債比率，某些公司甚至達到了80%以上的負債比率。負債比率嚴重超標不僅會對融資平臺運行的可靠性、安全性造成較大的影響，同時形成金融行業系統性風險。

據Wind數據庫統計，地政府融資平臺公司的中短期債務占比較大，資產結構不合理，資金主要用于城市基礎設施、市政建設等領域，導致出現資產流動性較差、抵（質）押資產價值評估過高、資產重復抵押等現象?，F金流量較少，尤其是市政道路建設和污水處理、管網鋪設等這類項目幾乎不會產生現金流量，環境污染治理、老城區改造等項目也僅有少量現金流入，從這些因素來看，平臺公司的短期償債能力減弱，容易陷入財務危機。

（三）嚴監管政策下，新增融資困難大

2017年以來，財政部規范了政府融資行為，銀行等金融機構為平臺公司等提供融資時，不得以地方政府及其所屬部門出具承諾函、擔保函等作為融資要件。再者，受金融去杠桿的影響，新增融資較以往困難，流動資金較為緊張，增大流動性風險，加大了融資難度。

四、融資平臺公司債務解決策略

面對債務現狀，融資平臺公司應增強防范化解債務風險的意識，提前做好融資規劃、投資計劃、資金使用預算、償債資金來源等工作；對外舉債時必須將地方財力和償債能力考慮在內，合理管控債務規模，優化調整債務結構，將債務風險控制在可控范圍內。為此融資平臺應做好以下工作：

（一）完善債務風險防控和預警體系

首先，摸清存量債務，有序化解債務。融資平臺公司應建立債務臺賬，逐筆梳理，將存量債務底數全面摸清，提升融資平臺公司存量債務化解能力。

其次，建立債務信息披露制度，實時掌握債務數據。融資平臺公司在全面摸清存量債務后，對直接債務余額、或有債務等各項債務應建立統計監測、信息披露制度，以便及時、準確地掌握存量債務數據。

最后，完善債務監督機制，完善債務風險預警體系。在完善債務統計監測的基礎上，加大融資平臺公司負債行為的約束和監督力度，建立債務監督機制，一旦出現違規舉債行為，將終身問責。

（二）建立債務應急償還機制

由于融資平臺公司收入來源較單一，且土地出讓收入具有不確定性、投資項目收益差，不足以償還債務本息等，申請地方政府每年從財政預算中安排部分資金建立償債基金，在出現償債風險時，經批準使用償債基金進行償還。

（三）明確債務償還主體，有序化解存量債務

1、政府性直接債務通過發行債券置換

納入地方政府債務系統的直接債務，可通過發行地方政府一般債券或者專項債券進行置換。按照財政部對政府性債務的分類及置換的規定：納入債務系統的政府債務可以通過政府發行的債券進行置換，爭取將政府擔保、救助的債務通過政府債券置換。另外，通過政府債券進行置換還需考慮各種綜合因素，防止出現債務集中到期的現象，控制好債務風險。

2、政府隱性債務，采用多種途徑進行化解

對政府銀行債務，通過財政、政府融資平臺和金融機構三方面共同努力，采取以下途徑進行化解：（1）通過財政部安排財政年度預算資金償還。（2）利用股權或資產出讓收益償還：在有關部門的核準下，融資平臺公司可以通過轉讓政府股權進行融資以及出讓經營性國有資產等取得的收益償還。如2019年12月25日晚間貴州茅臺公告，茅臺集團擬通過無償劃轉方式將持有的公司4%股份劃轉至貴州省國有資本運營有限責任公司，用以舒緩貴州省政府隱性債務就是一個典型的案例。（3）經營性收入償還：用企事業單位經營項目的結轉資金及經營收入進行償還。（4）轉化為企業經營性債務：對能產生穩定現金流的債務，可轉化為企業經營性債務。（5）加強與金融機構合作獲得金融機構支持，優化債務期限結構，將短期變為長期、對到期進行置換、拉長債務期限、逐漸實現債務化解。

3、融資平臺公司自營項目形成債務

地方政府融資平臺轉實體過程中，新投資建設自主經營項目形成的負債，由融資平臺公司以項目經營收入負責償還債務。融資平臺公司應加強人才引進、培訓工作，以適應市場經濟環境下的公司營運管理，增強自身造血功能。

4、對外擔保形成或有債務

融資平臺公司加強擔保管理，對外擔保時應要求被擔保企業提供足值的、可抵押登記、可處置的反擔保資產，以便于或有債務變為現實義務時，處置反擔保資產還債。

（四）加大轉型力度

在當前平臺公司轉實體化發展的大背景下，政府融資平臺公司應從虛擬貸款平臺向市場化運營實體轉變，改變過往單一的業務結構，將發展方向從項目建融資建設，轉變為以自主經營的實業公司。

一是平臺公司重組。通過政府注入更多可自主經營、有穩定收入利潤來源的經營性資產或項目，做實平臺公司資產，增加企業經營收入。

二是引進民營資本實行混改。通過引入市場化經驗豐富、資金雄厚的民營公司，與公司合作經營老舊小區改造項目、地下綜合管廊、智能停車場、公交、水務、經營性文體旅游資產，減少平臺公司的資金壓力，實行市場化運營。

三是改變項目性質。通過轉讓特許經營權、注入優質資源等方式支持，將以往沒有現金流收入的公益性項目改變為能獲取穩定經營性收入的項目，諸如康養、社區服務等。

五、結束語

政府融資平臺公司要走出債務管理的困境，必須要厘清與政府之間關系，解決好政府債務及政府隱形債務，走發展轉型市場化經營之路，通過自身經營發展，形成更多的現金收入，創造更多利潤償用于還債務，從而解決公司債務問題。