軍隊政法新體制解構與優化探研

付建華

內容提要：作為深化國防和軍隊改革的重要組成部分，軍隊政法體系實現重大創新，在服務強軍興軍中既逐步彰顯了新的優勢，也提出了進一步優化的新問題。要在鞏固落實現有創新成果的基礎上，遵循確保創新目標實現、恰當設定管理幅度、促進統一領導與職能化原則相結合、增進職能部門與輔助部門有機搭配、推動外在形態與內在素質相統一的原則，進一步優化軍隊政法新體制，切分職能界面、調整政法委職權配置、搞好軍地改革銜接，不斷提升軍隊政法體系效能。

軍隊政法活動是建立在軍隊政法體制基礎之上，軍隊政法體系的效能是憑借和依托軍隊政法體制得以實施與實現的。在這輪軍隊整體脫胎換骨性改革中，軍隊政法體系也實現了重大創新。經過一段時間的磨合運行，軍隊政法新體制既在服務強軍興軍進程中逐步彰顯新優勢、釋放新效能，也提出了優化軍隊政法新體制、提升軍隊政法體系效能的新要求。創新是改革的本質和生命，優化是創新的繼續和發展。軍隊政法體制創新的合理與優化程度，決定著政法體系作用的方向和整體效益。只有深入分析把握軍隊政法新體制的內涵特點，才能科學推進軍隊政法新體制優化完善，全面提升軍隊政法體系效能。

一、軍隊政法新體制解構

軍隊政法新體制的基本架構可以概括為：實體化的軍委政法委、條塊化的軍隊保衛部門、區域化的法檢兩院、體系化的部隊黨委政法委。其功能是，以制度方式實現軍隊各級黨委政法委和政法單位、政法干部等的最佳組合，使軍隊政法組織領導、行政管理、作用發揮、各種保障順暢運行，形成科學體系。以新的軍委政法委成立為標志，軍隊政法體制從組織結構到功能結構再到職能結構實現了重大創新。

（一）軍隊政法新體制的功能解構

軍隊政法新體制的功能結構主要有以下特點。

統一領導與按級分工負責高度協調。軍隊政法新體制下各級黨委政法委的基本定位是：管思想把方向、管宏觀抓統籌、管人員統力量、管服務搞協調，領導管理和支持監督政法各單位依法獨立履職。軍委政法委領導管理全軍刑事偵查工作；領導管理解放軍軍事法院、解放軍軍事檢察院，并通過解放軍軍事法院和解放軍軍事檢察院實現對全軍各級軍事法院和軍事檢察院的領導管理，各級軍事法院和軍事檢察院案件和業務工作的重要事項按程序分別向上級軍事法院、軍事檢察院和軍委政法委請示報告。

政治建軍和依法從嚴治軍有機統一。軍隊政法新體制，從加強軍委對政法的領導、構建嚴密的治權監督體系等方面考慮，軍委機關層面的政法職能機構，從原來的政治工作體系整體剝離；從軍隊政法與政治工作本質上的一致性、內容上的交叉性、傳統上的繼承性、形式上的兼容性等方面考慮，保衛部門仍設在政治工作機關。這樣，就較好實現了政治建設和法治建設的區分與融合。

利劍治標和堅持預防為本緊密結合。軍隊政法新體制是由黨委政法委為主干、保檢法司等政法各單位為主體共同構成的組織架構體系，是以治權監督為指向、以聚焦打仗為中心、以執法辦案為主責、以維護穩定為基礎的服務保證體系，不僅充分彰顯了司法的利劍功能，而且在大預防體系建設方面也邁出了實質步伐，體現了懲防并舉、標本兼治的重要原則。

備戰打仗與日常建設管理銜接一體。軍隊政法新體制是與軍隊政治工作體制、作戰指揮體制、國家政法體制相互銜接一體的體系。軍隊新體制下，軍事法院、軍事檢察院實行區域化設置，既體現了建軍治軍的需要，又體現了備戰打仗的需要。政治工作機關設置保衛部門履行政法職能任務，還充分體現了統籌戰建的政法工作的結構特征和職能優勢。軍隊政法新體制下，各級黨委政法委的基本定位與中央和地方各級黨委政法委是銜接一致的。政法權統一于國家，軍事司法權來源于國家司法權、服務于軍事統率權。軍隊政法與地方政法的許多事務高度關聯，目標一致。軍隊政法體制只有與國家政法體制有機銜接融合，才能高效服務于建軍作戰。

（二）軍隊政法新體制的職能解構

軍隊政法新體制的職能結構主要有以下特點。

強化黨委統一領導管理職能。黨委政法委是實現黨對政法領導的重要形式，必須長期堅持。新體制既與國家體制相銜接，又與軍隊體制相適應，從整體上加強了各級黨委對政法的領導管理。這次改革，把軍委政法委單列出來，調整各級單位政法委為各級黨委政法委，是落實黨管政法的制度要求，實現了機構性質的本質回歸，歸根到底在于強化軍委對政法工作的集中統一領導。新體制下的黨委政法委，形成了上下貫通、到底到邊的工作鏈路。雖然機構虛實不一、成員專兼有別，但領導指導關系是清晰的，管宏觀抓統籌的職責是明確的。這種組織架構是在借鑒中央和地方黨委政法委機構設置方式、運行管理模式基礎上，遵循“軍委管總、戰區主戰、軍種主建”的總原則確立的。戰區黨委政法委側重橫向統、面上統，有利于從指揮鏈統好政法部門、統好區域協作、統好戰時政法準備；軍種黨委政法委側重縱向統、體系統，有利于從建設管理鏈統好安全穩定工作職能部門、統好大預防體系建設、統好預防犯罪綜合治理。

強化服務備戰打仗職能。軍隊政法新體制凸顯戰時政法工作地位作用，體現了服務備戰打仗的根本指向。新體制著眼實戰設置“戰”“建”兩方面組織架構，有利于抓好各戰略方向和專項任務法理斗爭籌劃準備，指導開展戰時安全保衛、審判檢察、臨檢拿捕、戰俘管理等重點要素訓練演練，有利于搞好重大軍事行動伴隨保障。在新的聯合作戰指揮體系中，軍隊政法部門有席位有職能有角色，已成為戰斗力生成的基本要素和指揮體系的重要環節。新體制著眼深度融入聯合作戰指揮體系，進一步細化戰時政法準備的職能任務、方法途徑和保障措施，有利于真正找準戰位、進入角色，防止和克服了與備戰打仗貼不緊、兩張皮的現象。

強化綜合預防職能。軍隊政法新體制著眼防范滲透破壞、純凈政法生態、維護安全穩定，堅持預防為主、綜合治理，著力構建大安全大預防大協作體系。新體制將部隊管理、安全保密、宣傳、兵員管理、紀檢等部門領導納入政法委組成，有利于把方方面面的力量資源調動起來，匯聚軍隊政法以外的預防犯罪力量，構建大預防格局，為建設世界一流軍隊提供安全穩定環境。

強化獨立執法司法職能。軍隊政法新體制框架下，戰區黨委政法委與軍種系統黨委政法委，保司行政部門與法檢兩院分別形成了條塊結合和區域化設置的體系。在依法履職前提下，創造執法環境、統籌政法工作、協調辦案職能進一步加強。目前，軍事審判和檢察工作依法直接接受上級業務部門領導、指導和監督，軍事法院和軍事檢察院不再由各級政治工作部門領導管理，改為在軍委政法委領導下垂直管理，構成獨立運行體系，實行機構區域化設置和案件區域化管轄，建立領導干部干預司法案件登記制度，極大增強了軍事司法獨立性。新體制有利于遵循司法規律，堅持問題導向，著力破解軍事司法機關落實司法責任制面臨的難題，實現“讓審理者裁判、由裁判者負責”，確保軍事法院、軍事檢察院依法獨立公正行使審判權、檢察權。

強化服務部隊職能。軍隊政法新體制條塊結合與區域化設置的功能布局，較好解決了過去執法司法體制不順、力量不足、要素不全等突出問題，有利于各級黨委政法委切實發揮好重服務解難題職能，有利于各政法單位更好發揮其功能作用。新體制提升了軍隊政法整體功能，促進了體系效能發揮，有利于協調處理跨區域跨部門跨系統的重大事項，協調解決政法部門無力解決的實際困難，協調推動軍地軍內多部門聯合行動，做到真正服務黨委決策、服務中心工作、服務執法辦案、服務部隊官兵。

二、軍隊政法新體制優化探研

優化軍隊政法新體制，既要深刻認識其重大價值意義，又要把握原則以確保正確方向，還要突出重點，以帶動整體效能提升。

（一）軍隊政法新體制優化的必要性

軍隊政法新體制優化，既是軍隊政法管理創新的重要內容，又是軍隊政法體系發展的內在要求，對進一步適應軍隊政法工作的特點規律，發揮軍隊政法體系整體功能，具有重要意義。一般地講，體制具有很強的穩定性，在較長時期內通常不需要進行重大改變。但是，新體制運行中可能會遇到新情況新問題，則需要及時進行局部優化——向末端細化落實和對局部的細微調整。也就是說，軍隊政法新體制優化是把軍隊政法體制做細做實的工作，非常有必要。我軍政法新體制已經建立起來了，也開始展現新優勢、發揮新效能，但由于其存在局部或細小方面的不適應、不協調、不完善，改革的紅利沒有得到充分釋放。因此，有待通過體制優化予以消解。

（二）軍隊政法新體制優化的基本原則

當前，推進軍隊政法新體制優化應把握的原則主要有以下5個方面。

確保創新目標實現。軍事斗爭是人類社會最具鮮明目的性的活動之一，由此決定了各項軍事體制的創新優化，都要圍繞有效服務軍事斗爭進行。軍隊政法體制發展變化的歷史充分表明，保證有效服務軍事斗爭目標的實現，是軍隊政法體制持續優化的根本動力。軍改中，軍隊政法體制創新的戰略目標是高效服務強軍興軍、備戰打贏，并據此確定了軍委政法體制、戰區和軍兵種政法體制、各政法單位體制等的配置。軍隊政法新體制優化，要緊緊圍繞創新目標的實現，堅持以目標定體制、以體制提效能，根據軍事領域的政治性和法律性工作需要，充分考慮各分目標、各部門目標甚至各小目標的具體情況精心安排，力求實現“人”“事”相符。唯此，我軍政法新體制才能不斷趨于優化。

恰當設定管理幅度。軍隊政法體制的結構模式外在表現為軍隊各級政法機構設置層級如何、設置多少等。圍繞實現組織目標的要求，軍隊政法體制的組織結構設置務必選擇恰當的管理幅度，亦即管理轄度、控制跨度。組織結構幅度過大，會造成領導管理力所不及，失之力虧；組織結構幅度過小，會浪費人力，甚至產生“內部干擾”和“內耗”。因此，一旦恰當地確定了軍隊政法體制結構的管理幅度，軍隊政法組織系統的基本單元也就得以確定，同時便可合理確定橫向關系和縱向層級，從而形成良好的結構模式。當然，如果管理技術和手段得到改善和發展，管理幅度可以擴展，“基本單元”就會隨之減少，組織結構得到簡化，管理質量和效能也會隨之提高。通過調整管理幅度來優化軍隊政法體制組織結構，是軍隊政法體制發展變化的重要規律之一。軍隊政法新體制優化，應當根據管理幅度大小和實現目標要求，適當調整基本單元和人員編制。

促進統一領導與職能化原則相結合。軍隊政法存在的要義在于捍衛黨對軍隊絕對領導，因而保證軍隊政法組織領導和指揮的高度集中統一，是軍隊政法組織系統建構的顯著特征。集中統一領導，主要體現在某一層級的黨委可以同時領導和指揮多個并列的下級，而任何一個下級組織或人員，只能聽從一個上級的領導和指揮，不能“一從多主”“政出多門”。軍隊政法體制，正是按照這一原則安排或調整內部結構的，從而形成嚴整有序的組織體系。同時，軍事領域又是人類社會最早出現專業分工的，軍事體制另一個突出特征是組織系統按照職能化原則組合。根據職能化原則，軍隊政法體制按照合理分工設置不同的職能部門，按照不同的職能規定職權范圍，從而形成對上接受領導指揮、對下有權授命、橫向分工合作的有機整體。集中統一領導指揮與職能化原則相結合，是集中制與層級性的統一，是軍隊政法新體制優化的關鍵所在。軍隊政法新體制優化，一方面，要加強黨對軍隊政法的統一集中領導，以統一領導支持監督各政法單位依法獨立行使職權；另一方面，要在集中統一領導下，按照各政法單位的專業分工優化調整其職權范圍或機構設置。

增進職能部門與輔助部門有機搭配。國防和軍隊建設是極為復雜的社會實踐活動，軍事體制特別是組織系統為適應這種特點，在職能部門之外設立與之相搭配的輔助機構，賦予其較大靈活性和廣泛性的責任，并圍繞職能部門的決策和組織領導開展活動，提供相關的信息、建議、方案及技術手段等，使職能部門在保持相對精干的情況下，能夠正確、高效地發揮領導管理的作用。軍隊政法職能部門的輔助機構主要包括：決策咨詢機構，如研究機構、論證機構、試驗機構等，起“外腦”和“信息庫”的作用；評審、評估、鑒定機構，為軍隊政法職能部門科學高效工作提供信息支持；培訓、訓練機構，為軍隊政法組織系統提供人力資源服務。在科技日益發達、軍隊政法活動領域廣泛拓展的情況下，輔助部門地位愈加重要，成為軍隊政法組織系統不可缺少的一部分。因此，軍隊政法新體制優化，應當重視輔助部門的作用發揮，加強與輔助部門的聯系，以便留好接口，有機搭配，形成合力。

推動外在形態與內在素質相統一。軍隊政法體制的外在形態，表現為按照一定職務配置而成、由各級各類政法干部的數目顯現出來的組織結構。一般來說，軍隊政法組織系統的外在形態是按照一定程序設定的，先是確定軍隊政法目標和任務，并選擇實現手段，然后按照一定的原則擬制出活動序列，劃分出既相對獨立又相互銜接的“職位”，最后向各個“職位”配置相應的權力，同時規定擔負的責任。由此可見，軍隊政法體制的外在形態是嚴整有序并集中體現為各級各類政法干部的數目及安排方式。實踐中，確立任何體制的組織系統的外在形態時，都不能脫離當時條件下可供利用的人力資源的實際。可供選擇的人力資源質量就是組織系統的內在素質，體制設置中，內在素質高，就可適當減少“職位”數額。反之，則應適量增加“職位”數額。因此，組織系統的外在形態與內在素質的統一，是軍隊政法體制優化的又一重要標志。軍隊政法新體制優化，要推動軍隊政法組織結構與人力資源素質的統一，在人員編制相對確定的條件下，努力建設質量效能型人才隊伍。

（三）軍隊政法新體制優化的重點

當前，軍隊政法新體制優化應把握的重點工作主要有3個方面。

科學切分職能界面。軍隊政法新體制根據“軍委管總、戰區主戰、軍種主建”總原則對職能做了原則切分。目前，各方面反映的問題比較集中的是，如何切分戰區和軍種兩個系統黨委政法委和政法單位的職能界面。在政法委層面，戰區黨委政法委，主要是服從主戰角色定位，應以統籌推進戰時政法準備、指導轄區和任務部隊做好戰時和執行重大任務中政法工作、積極做好協調執法辦案、優化執法環境工作、牽頭區域協作等為導向進行體制優化。軍兵種黨委政法委，主要是服從主建角色定位，應以預防犯罪綜合治理，協調抓好職務犯罪預防、涉軍維權法律服務，指導部隊支持執法辦案，做好協調保障為導向進行體制優化。在政法單位層面，法檢兩院已經按區域化進行設置，因此，優化的重點在于保衛部門。戰區保衛部門，要以集中精力抓好戰時安全保衛工作、承辦黨委政法委日常工作、指導加強本級安全保衛工作為導向進行體制優化。軍種保衛部門，要以為戰抓建、集中精力做好部隊安全保衛工作、支持配合戰區保衛部門抓好戰時安全保衛為導向進行體制優化。

優化政法委職權配置。各級黨委政法委的職權是軍隊政法體制的“牛鼻子”，是軍隊政法體制的核心。優化軍隊政法新體制，最重要的是優化各級黨委政法委職權配置。要圍繞黨委政法委的職能定位，突出政治性、全面性、科學性、實效性，構建系統完備、科學規范、運行高效的政法委機構職能體系。要圍繞黨管政法推進綜合配套優化，注重各方面、各環節、各層次的相互聯系、相互作用，增強軍隊政法職權運行的協調性、聯動性和配套性。關鍵是要處理好“五大關系”：一是“上”和“下”的關系，加強各級黨委政法委職權配置的上下聯動，充分調動各級的能動性創造性；二是“立”和“破”的關系，平穩有序推進職責劃轉、機構調整、人員轉隸，確保思想不亂、工作不斷、干勁不減；三是“加”和“減”的關系，緊緊圍繞新時代黨委政法委的職責任務，根據業務工作的內在關系，對相關機構進行重新設計和整合，提高機構設置科學化水平；四是“義”和“利”的關系，把思想政治工作貫穿于改革全過程，教育廣大政法干部特別是政法領導干部講政治、顧大局、守規矩，積極支持和參與改革；五是“內”和“外”的關系，既發揮好黨委政法委的自身優勢，又積極爭取各方面的有力支持。

搞好軍地銜接。軍隊是一個相對封閉且特殊的武裝集團，同時也是社會的組成部分，是國家政法活動不可或缺的重要領域。這種現實情況決定了軍隊政法體制改革要綜合考慮國家政法改革的整體性和軍隊政法改革的差異性，既要保證與國家政法體制改革整體向前推進同步，又要照顧到軍事領域的特殊情況，不能搞“一刀切”，也不能搞“特殊化”。因此，軍隊政法新體制優化要綜合考慮政法發展的一般規律和軍事領域的特殊要求搞好軍地銜接。軍隊偵查權、軍事司法權從本質講是中央事權，軍隊政法新體制優化要遵循國家政法發展的一般規律。特別是近些年，國家推進司法體制改革，一個重要方面就是排除司法地方化、司法行政化。軍隊政法新體制優化，應堅持司法部門實行業務垂直監督、指導和領導，與國家司法體制改革的總體走向保持一致。要堅持問題導向，遵循司法規律，體現權責統一、權力制約、公開公正、尊重程序的要求，著力解決內外部體制機制問題。需要注意的是，搞好軍地政法體制改革發展銜接，要立足軍隊政法體制存在于軍事領域，天然具有軍事屬性，堅持為軍事目標實現服務。無論是軍隊政法新體制向末端細化落實還是局部微調，都要自覺以強軍目標為統領、用強軍目標來審視，把正優化方向。從目標實現的角度，軍隊政法新體制優化要看能不能捍衛軍魂、能不能聚力打贏、能不能維護穩定、能不能服務部隊。政法新體制優化牽一發而動全身，優化方案出臺之前，必須充分調研、反復論證、科學評估，根據所針對問題的特點研究制定符合確保強軍目標實現的切實可行的優化舉措，分層級、分階段有序推進。

軍隊政法新體制優化是一個動態工程，后續運行中可能還會出現這樣或那樣的問題，需要通過繼續優化來解決。