我國地方政府投融資平臺融資管理研究

宋麗云

（唐山曹妃甸新城投資集團有限公司，河北 唐山 063200）

一、引言

地方政府投融資平臺這種組織形式產生于政府財稅體制改革之后，地方政府投融資平臺的建立，有效地解決了地方政府融資中存在的“市場主體缺失”問題，它充分利用政府平臺來組織協調與增加信用，為地方政府合規、合法融資創造了條件。它承擔著政府公共基礎設施建設和公共服務的職能。地方政府投融資平臺的成立，有效地滿足了地方政府發展經濟的資金需要，對于實現“保增長，擴內需”的戰略目標發揮了重要作用。

在本輪地方政府債務整肅和金融監管中逐漸取消地方政府對平臺公司的各種特別支持，這極大地增加了地方政府投融資平臺的運營壓力。在這種日漸緊縮的環境下，地方政府投融資平臺傳統的融資方式必須相應地進行調整創新，做到與時俱進，以適應不斷變化的金融環境，順利完成過渡期，最終實現平臺公司的順利轉型，更好的服務地方經濟發展。

二、當前我國地方政府投融資平臺的常用融資方式

從目前我國地方政府融資平臺的融資方式來看，常見的方式主要有銀行貸款、財政撥款及信托融資等。具體情況如下：

（一）銀行貸款

我國地方政府投融資平臺融資的最主要方式是銀行貸款，利用財政做擔保是還款的最終保障。有統計資料表明：截止到2013年年底，我國政府各類投融資平臺的債務總規模達到了15萬億元，這其中的80%來自于銀行貸款。銀行貸款占據了如此高的比重，這與我國目前的資本市場、債券市場欠發達有著較密切的關系。政府投融資平臺在其他融資渠道不暢通的情況下，以政府信用擔保或者以土地抵押來向銀行申請貸款成為政府投融資平臺公司融資的首選。通常情況下，各類金融機構也偏向于將資金投向這樣的領域，畢竟在“打捆貸款”“政府擔保”“財政兜底”的做保障的情況下，還本付息的資金來源還是有保障的。

（二）財政撥款

我國地方政府投融資平臺的另外一個重要的資金來源就是財政撥款，地方各級政府建立平臺的目的就是進行各類公共基礎設施和公共服務設施的投資建設，這些項目一般是帶有公益屬性的，因此利用財政資金就具有合理理由。可現實中往往各級政府的財政資金總量是很有限，所以地方政府直接財政撥款進行建設的額度就會非常有限。通常做法是采用設立投融資平臺公司的模式，然后將財政資金或土地使用權等以注冊資本金的形式注入平臺公司，作為公司的啟動資金。在投融資平臺公司正式運營之后，政府財政通常就不會再繼續直接撥款，除非投融資平臺公司發生嚴重的或非正常的資金缺口，政府財政才有可能繼續給予資金支持。

（三）信托融資

信托融資是近年來新出現的一種融資模式，因其具有融資速度較快（從設計到審批或備案以及發行所需的時間較少）、操作相對簡單，期限設計和資金運用方式靈活等特點，獲得越來越多的政府投融資平臺公司的青睞。但該種融資模式缺點也是顯而易見的，就是綜合資金成本比較高。因為政府的投融資平臺投資建設的多是公益類項目，這些項目的收益率都較低，通常情況下項目的綜合收益是覆蓋不了信托融資的綜合資金成本的，因此，該融資方式更適合彌補平臺公司短期流動性的需求。

三、我國地方政府投融資平臺在融資管理方面存在的問題及其成因分析

（一）資金來源單一

銀行貸款在政府融資平臺資金來源中一股獨大，因為地方政府投融資平臺的資金來源過于單一，因此導致了的平臺公司的資金風險在不斷加劇，這些年銀行出現了大量的不良貸款，很多都集中在地方政府投融資平臺領域貸款。隨著我國金融管理體制改革的不斷深入，融資平臺銀行貸款政策收緊。2014年43號文頒布之后，地方政府融資平臺的政府性融資職能被剝離。自2017年起，中央政府開始啟動了地方政府債務的整肅工作，其中一項重要的工作就是監管地方政府融資平臺的融資情況。2017年5月，財政部、發改委等六部委聯合印發《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預【2017】50號），在通知中明確規定了地方政府投融資平臺在融資管理中的細節問題，要求地方各級政府及所屬部門不得再以各種方式干預地方投融資平臺的市場化融資活動，目的是規范政府投融資平臺的違規融資。以后地方政府投融資平臺擬依靠政府增信，從銀行獲得貸款的難度將越來越大，平臺公司應該積極主動拓寬融資渠道，豐富公司的資金來源。否則，一旦銀行抽貸或者停止給投融資平臺放款，投融資平臺的資金鏈就會斷裂，使其深深地陷入債務危機之中。

（二）地方政府投融資平臺的資金來源期限與項目投資回收期期限不匹配

由于地方投融資平臺主要從事基礎設施投資建設，而城市基礎設施建設一般投資數額大，建設周期較長，資金回收周期長。而目前各投融資平臺主要以銀行貸款為主，期限一般較短，大部分貸款的還款期限集中在5年以內，這種“借短放長”的融資方式加大了投融資平臺的還款壓力，極有可能出現銀行貸款已經到期但項目還處于建設期的情形，從而給平臺公司造成巨大的資金壓力，不利于平臺的健康運營，需要調整債務期限結構與項目投資回收期限，使二者相匹配。

（三）存在融資綜合成本與項目綜合收益倒掛現象

由于地方投融資平臺主要從事基礎設施建設，而城市基礎設施建設投資一般回報率都不高，如果是銀行貸款或者債券融資，資金成本勉強能夠負擔。如果采用其他方式進行融資，如：信托、保險、中期票據、融資租賃等，因這些融資方式的綜合資金成本都比較高，往往存在資金成本與項目收益倒掛等問題，必將增大地方融資平臺公司的運行成本，影響平臺公司的長遠發展。

四、完善我國地方政府投融資平臺融資管理方面的對策措施

地方融資平臺在脫離了政府信用之后，其融資管理的模式的調整需要依賴于其自身信用體系的建立。自身信用體系的建立需要擺脫投融資平臺公司依賴政府財政資金兜底的狀況，迫切需要建立自身造血功能。因此地方融資平臺融資管理模式調整與融資平臺運營能力的提升是不可分的。當融資平臺公司有一定的運營能力和穩定的投資收入之后，可以嘗試一些創新型的融資模式來拓寬融資渠道，增強融資能力。

（一）政府投融資平臺通過重組整合，提高融資能力

地方政府投融資平臺重組整合對于提升自身的融資能力有很大的幫助，具體方式可以分為合并、以大并小以及重組成立新的投融資平臺公司等方式。對于合并，主要將是將區域內比較分散，業務相同、相似或者互補的平臺公司進行合并，以實現強強聯合、優勢互補，使平臺公司業務多元化；對于以大并小，主要是依托現有的大型城投公司，將其他規模較小的城投公司吸收合并；對于重組成立新的投融資平臺這種方式，主要是以主營業務類型為導向，針對不同平臺公司，將業務相同、相似或者互補性較強的板塊重新整合在一起，成立一批新的投融資平臺公司。上述這些方式運用得當，都能極大地增強平臺公司的整體實力，進而提升平臺公司的融資能力。

（二）根據業務類型，靈活發行政府債券與城投債，精準匹配融資方式降低融資成本

新《預算法》頒布實施后，允許各級地方政府發行政府債券。債券籌資具有期限長、利率低等優點，非常適合政府投融資平臺項目籌資的要求。地方各級政府及投融資平臺公司要充分利用債券這種融資工具，靈活運用政府債券與城投債，根據項目類型精準匹配融資方式，統籌融資。對于沒有收益的公益性項目可由地方政府發行一般債券融資。對于有一定收益的公益類項目可由地方政府申請發行專項債券融資。除上述兩類項目之外，地方政府投融資平臺公司，可以按照市場化規則，以其有收益的項目發行城投債融資，以實現項目的融資模式與項目性質的精準匹配。

（三）利用資本市場進行權益融資

對于規模比較大，盈利前景好的投融資平臺公司，可以考慮公開發行股票籌集資金。可以首發上市，也可以通過兼并重組上市。因為證券市場上的資金充足且活躍，平臺公司一旦成功上市，便可以迅速地獲取大量資金，將其投資到政府基礎設施建設項目，一方面解決了融資渠道窄，融資難的問題，另一方面因為公開信息披露的要求，可以迫使平臺公司更努力地提高經營水平，保持更良好的財務狀況，努力提升企業的競爭力。對于規模比較小的政府投融資平臺公司，可以積極引進民間資本，鼓勵民間資本參與，充實公司項目資本金來源。

（四）積極拓寬融資渠道，補充公司流動性缺口

政府投融資平臺公司可以嘗試采用融資租賃方式補充公司流動性。融資租賃融資相比于其他的融資方式，操作相對簡單，綜合資金成本比較適中，優勢還是很明顯的。在具體業務模式上分為直接租賃、售后回租、杠桿租賃等。售后回租方式廣泛用在基礎設施建設項目中，可以盤活存量資產，將其轉化為流動資產，從而提高資產的流動性，因此采用售后回租的業務模式不僅可以有效解決平臺公司短期流動性不足的問題，還可以改善企業的資本結構，降低平臺公司的財務風險。

五、結束語

總之，在當前對政府投融資平臺的融資政策越來越緊縮的情況下，在基礎設施建設領域中，地方政府各投融資平臺公司依然承擔著重要的建設任務，當前各級政府投融資平臺的債務風險越來越突出，如何有效化解債務風險迫在眉睫。中央監管層和財政部等部委都在陸續出臺相應的限制平臺公司的政策。因此，地方政府及各級投融資平臺一定要根據各自的實際情況做好融資管理方面的工作，積極探索適合的融資模式，同時要加強公司的債務風險控制，防范化解隱患，重點聚焦在整合區域內平臺公司優勢資源的前提下，充分利用各種渠道資金，鼓勵融資創新，統籌做好投融資平臺公司的融資管理工作。