行政事業單位實行新政府會計制度的問題及對策

陳慧

（福建省晉江市財政國庫支付中心，福建 晉江 362200）

隨著我國經濟社會的持續變化發展，要求政府公共財政管理更加法制化和透明化，同時也對反映政府經濟活動的政府會計信息提出了更高要求，以單一收付實現制為基礎的核算方式已無法滿足各方信息需求者的要求，在這樣的背景下，推行政府會計制度改革勢在必行。為此，財政部做了長期準備，自2014年新《預算法》提出政府會計制度要加快向權責發生制過渡后，又陸續出臺《政府會計準則——基本準則》《政府會計制度——行政事業單位會計科目和報表》等多份文件，為政府會計制度改革奠定了基礎。2019年1月1日起，政府會計制度開始正式在全國各級各類行政事業單位施行。

一、實行政府會計制度的重要意義

（一）推行政府會計制度的必要性

首先，以往的行政事業單位會計制度按不同單位性質進行劃分，多行業多制度并存，體系復雜，內容交叉，不利于統一核算口徑，也不利于會計信息的橫向比較。而新制度統一了行政事業單位，使用統一的會計科目體系和核算標準，有利于不同部門、單位之間會計信息的比較。

其次，以收付實現制為基礎的核算體系，主要以反映單位預算收支情況為目的，不能全面如實地反映政府“家底”和公共管理成本，不利于科學評價政府運營績效，也不利于有效防范財政風險。而新制度中，在原有的預算會計基礎上，又新增財務會計。預算會計仍沿用收付實現制的核算方式，主要反映預算收支和結余情況，并以決算報告的形式輸出，財務會計則采用權責發生制的核算方式；主要反映資產負債、凈資產變動、費用等會計要素情況，以財務報告的形式呈現。二者通過平行記賬的方式構建了預算會計和財務會計相互銜接又適度分離的“雙功能”“雙基礎”“雙報告”的核算體系。這在較大程度提高了會計核算的準確度，提升了會計信息質量，有利于促進內部財務規范和提升外部監督力度。

（二）政府會計制度對行政事業單位的影響

1、有利于規范單位財務管理

通過政府會計制度改革，進一步完善原有的科目體系，擴大核算內容，比如引入壞賬準備、費用攤銷等核算內容，能夠更真實地反映單位財務狀況。同時，新制度改革對單位財務信息披露提出更細更高的要求，對財務管理工作的重要性也定位更加明確，行政事業單位需要更全面地對自身財務情況在一定范圍內公開。這就要求單位需要優化傳統的財務管理模式，加強財務建設，提升管理效率，以更好地接受外部監督。

2、有利于提高資金使用效益

新制度中以權責發生制為基礎的核算，對收入費用處理進行了有效規范，能夠實時、客觀地反映單位業務活動中關于預算執行、資產負債、資金結余等各方面的具體情況并進行量化，有利于單位領導對單位業務運行和財務管理情況有更全面、深入地了解掌握，以此做出更準確、科學的決策，更大程度地避免出現資金浪費、滯留等現象，從而加強資金管控，優化資源配置，規范會計行為，促進財政資金使用效益最大化的提高。

3、有利于夯實資產管理

新制度對資產的確認標準和核算范圍進行進一步明確，擴大了資產核算范圍，細化了計算方式，有利于真實準確反映政府“家底”。比如，新制度中，增加了收入、成本以及壞賬準備等會計要素，能更好地實現會計信息對資產價值的反映功能；再如在以往的制度中，很多行政事業單位沒有對固定資產和無形資產進行計提折舊和攤銷的處理，無法準確反映單位資產的真實價值，而在新制度中，對固定資產計提折舊和無形資產攤銷增加了明確的規定，將折舊和攤銷費用化，能更加準確有效地反映資產使用過程中價值的流失情況這，有利于較好反映資產運行和維護費用，對行政事業單位更好地進行資產配置起到了極大的促進作用。

二、執行政府會計制度過程中存在的問題

（一）行政事業單位認識有待轉變

一方面，仍存在許多行政事業單位對政府會計制度改革認識不足，重視不夠，沒有及時進行新舊制度轉換銜接或者改革推行進度滯后，尤其是部分基層單位，在出現較大紕漏之前都不會引起足夠重視和采取相應措施。

另一方面，以往的會計制度下，以收付實現制核算的預算會計為基礎，很多行政事業單位都重業務輕財務、重投入輕管理、重支出輕績效。而新制度改革中，財務會計引入權責發生制的核算方式，預算會計與財務會計實行“雙功能、雙基礎、雙報告”的平行記賬模式，相互鉤稽，所有財務報表都要按照統一的標準呈現，并且還需在報表中增加附注披露事項，對行政事業單位的財務管理工作提出了更全面、更精細，更透明的要求。如果單位不及時轉變觀念，將無法適應新形勢、新制度對財務會計工作的要求。

（二）財務人員素質不高，核算思維有待改變

一方面行政事業單位受管理體系、人員編制等因素影響，很多單位沒有設置獨立的財務科室，特別是基層單位，有的領導不夠重視，甚至沒有設置專門的財務崗位，組織相關業務培訓也不足，很多會計人員身兼人事、資產管理員等多職，會計知識結構單一，素質普遍不高。有的單位內控制度不健全，輪崗機制不完善，會計人員在財務崗位工作多年，工作激情有所下降，學習積極性不高。

另一方面，隨著我國近年來財政改革不斷深化，相繼推行全面預算績效管理、財政信息公開等改革，落實中央八項規定精神的監管也不斷強化，單位財務人員的工作量不斷加大，工作職責范圍不斷拓寬，業務復雜程度不斷增加，壓力不斷提升。而此次的改革變化大，執行難度高，過渡時間短，對財務人員的專業素質也提出更系統、更高的要求，對于長久以來已經習慣舊制度中較為簡單易懂的會計核算思維方式的財務人員來說，一時難以適應，容易產生抵觸心理，工作推進緩慢。

（三）核算方式相對復雜，實際操作難度較大

在傳統的以收付實現制為基礎會計核算模式下，會計核算只需遵循“有借必有貸，借貸必相等”的核算原則，并通過“資產=負債+所有者權益”的公式來驗證核算的準確性。但在新制度中，行政事業單位財務人員需進行權責發生制和收付實現制相結合的“平行記賬”，即要同時做財務會計和預算會計，但在實際工作中并不是每筆資金收支都需要進行預算會計核算。這就要求單位財務人員通過業務活動過程和業務實質對每筆資金收支都做出準確判斷，看其是否需要納入預算會計核算范圍，是否需要平行記賬。如果發生需進行平行記賬但未平行記賬，或者無須平行記賬但卻進行平行記賬的錯誤，會影響單位會計核算的準確性，而且這類錯誤一般難以發現。

同時新政府會計制度要求編制“雙報告”，而部分行政事業單位存在資產、負債界定復雜，確認難度大，數據缺失等問題，比如有的單位由于歷史遺留問題，往來款項無法厘清掛賬原因；機構改革后，部分單位資產劃分一直無法明確；公路橋梁等公共基礎設施可能存在多頭管理難以統一明確主管單位等問題，使得報表編制難度加大，數據準確性和真實性也難以保證。

（四）財務信息化系統不夠完善

新制度實行“雙分錄”“雙報告”，操作起來更加復雜，財務人員的工作量也大幅增加。在這樣的情形下對財務信息化的要求就大大提升，如果核算軟件不能適應新制度中“雙系統”的要求，通過信息化手段自動對照鉤稽關系，預先進行平行記賬內部配置等，就無法滿足新制度編制“雙報告”的要求。財務核算軟件系統功能開發完善，可以對財務核算進行約束，減少隨意性，提升工作效率和報告的準確性。相反，如果財務核算軟件系統功能開發不完善，不僅會大大增加單位財務人員的工作量，還可能導致會計核算錯誤多、錯誤環節無法控制、錯誤原因難排查、錯誤無法得到及時更正等結果，使得最后報告無法準確真實地反映行政事業單位的財務狀況、預算收支結余、成本控制等情況。而目前對于新制度核算軟件的升級改造并沒有成熟的經驗可借鑒，部分基層單位由于本身對信息化重視程度不高再加上考慮到成本問題，僅購買功能簡單的核算軟件，無法滿足新制度在會計核算和相關財務報告編制方面的要求。

三、加強執行政府會計制度的對策

（一）提高認識，加強財務人員培訓

一是行政事業單位要組織好本單位財務相關人員的學習培訓，深入理解和全面把握實施政府會計制度改革的重要意義，充分利用繼續教育、交流培訓等方式，為單位財務人員提供更多學習機會和平臺，及時更新知識結構，提升綜合素質，盡快適應政府會計制度改革。二是鑒于部分基層單位組織培訓的條件不足，預算主管部門也要結合本部門的實際和特點，加強對下屬單位財務人員的培訓，提升財務人員專業素養，提高單位財務管理質量，以滿足新制度的要求。三是財政部門要定期牽頭組織培訓，及時跟蹤收集了解基層單位在新制度落實過程中遇到的問題，做好制度解釋和督促落實工作。

（二）完善行政事業單位的財務管理制度和內部控制制度

行政事業單位應加強單位主體責任意識，建立健全財務管理機制，提升依法理財水平，提高風險防范能力。進一步落實單位內控制度建設，合理設置崗位，梳理崗位職責和工作流程，確保不相容崗位相分離。嚴格控制單位備用金使用，明確單位財務審批、重大支出決策和各類經濟活動開展的權限，實現工作流程痕跡化，確保形成相互制約和監督的管理機制。

（三）加強單位的資產管理

行政事業單位應合理設置資產管理崗位或配備專職人員，明確責任管理，做好資產日常管理工作，定期對資產進行清查，編制國有資產報告，確保做到賬賬、賬卡、賬實相符。還可以有效利用信息化手段，實現預算管理、資產管理與財務管理數據有效銜接，進一步提高單位資產管理水平。

（四）加快財務信息系統建設

各行政事業單位要高度重視信息化管理，加大資金投入，充分利用計算機互聯網技術，加強財政核算軟件信息系統升級開發，根據工作需求積極與軟件公司溝通協調，完善核算軟件功能，實現軟件系統自動對照勾稽關系，自動生成平行記賬的兩套憑證和報表編制，以符合新制度改革要求，最大限度地減輕財務人員工作量的同時保證會計核算質量。對于行政事業單位單獨無法協調解決的軟件系統問題，應由財政部門統一匯總，提高談判優勢，對接軟件公司，完善數據端口和系統功能，優化財政信息系統建設。同時要持續研究整合完善不同財務系統之間的數據共享，避免重復的基礎數據收集工作。