垃圾焚燒發電PPP項目風險管理研究

摘?要：隨著國內城鎮化水平的提高，“垃圾圍城”所帶來的環境污染問題日益嚴重，垃圾焚燒發電處理方法具有垃圾減量化和資源再利用的優勢，廣泛應用于垃圾無害化處理領域。在《“十三五”全國城鎮生活垃圾無害化處理設施建設規劃》《關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》等一系列政策的引導下，垃圾焚燒PPP項目得到大力發展。垃圾焚燒發電PPP項目在較長的經營時間內，容易受到各種因素的影響，產生不同的項目風險。如果對垃圾焚燒PPP項目的風險缺乏嚴格的管控，不僅會給項目本身造成巨大的損失，還會給社會帶來不良的影響。如何有效地對項目風險因素進行識別、評估和管理，更好地促進垃圾焚燒發電PPP項目的發展，成為亟待解決的問題。文章以益陽市城市生活垃圾焚燒發電PPP項目為研究對象，采用層次分析法和模糊綜合評估方法相結合的方式，對益陽市城市生活垃圾焚燒發電PPP項目的風險進行識別和評估，合理地構建了垃圾焚燒發電PPP項目的風險指標體系，得出風險評估的最終結果。并根據得出的風險評估結果，結合益陽市城市生活垃圾焚燒發電PPP項目實際情況，提出風險管理的具體方法，不僅豐富了對垃圾焚燒發電PPP項目風險管理的研究，也有利于PPP項目在垃圾焚燒發電領域的推廣和應用。

關鍵詞：PPP模式;垃圾焚燒發電項目;風險管理

一、 垃圾焚燒發電PPP項目的風險識別

（一）風險識別的主要方法

風險識別是指風險主體通過搜集大量資料，根據科學的方法和以往經驗對現有環境進行理性判斷，識別項目面臨的風險的過程。在此基礎上，采用一種或多種風險識別方法，深入識別與該項目相關的風險起因以及風險特點，對風險因素進行動態管理。風險管理的首要步驟即為風險識別，對各類風險進行有效管理的前提是對垃圾焚燒發電PPP項目的各種風險進行準確的識別。通常，學者們使用較多的風險識別方法包括：德爾菲法、頭腦風暴法、因果分析法、案例研究法和故障樹法。

1. 德爾菲法

指通過信函來征求各行業的專家對相關問題的意見和看法，決策者對每次收回的專家看法進行總結和整理，把所得結果作為資料再次發放給各位專家，經過幾輪的反復操作，專家們的意見逐漸集中，最后得出一致意見，整個過程采用匿名的方式。德爾菲法具有匿名性、價值性和統計性的特點。

2. 頭腦風暴法

由“風暴式思考之父”A.F.奧斯本提出，該方法通過專家們的自由聯想和相互交流產生新的智慧火花，使專家們的討論不斷集中和精化。頭腦風暴法更強調集體思維，旨在創造一種自由、打破常規的思考模式，激發創造性思維，產生新觀念。

3. 因果分析法

又稱“魚骨分析法”，是一種發現問題根本原因的分析方法，主要根據以下步驟進行展開：首先針對問題點，選擇分析層次;按照頭腦風暴分別對各層次找出所有可能原因;將找出的各種要素進行歸納整理，明確其從屬關系;分析選擇重要因素;最后檢查各個要素。

4. 案例分析法

指以特定的項目案例為依據，對特定項目進行風險識別和評估，根據風險的不同特點，從實際案例出發提出合理的風險管理措施。迄今為止，有諸多學者采用此方法進行風險管理的研究，如學者龔是滔等人采用多案例研究的方法對垃圾焚燒發電PPP項目的關鍵風險進行研究，選取了14個具有代表性的垃圾焚燒發電項目，識別出12項關鍵風險因素，對部分風險產生的原因和風險因素之間的關聯進行了合理的解釋，并不同風險主體的角度提出具體的風險管理策略，這些風險主體包括政府、項目公司和公眾;學者宋金波等在對垃圾焚燒發電BOT項目的關鍵風險研究中，選取了國內東部區域、中部區域、西部區域中具有代表性的15座城市案例進行研究，并歸納整理出國內垃圾焚燒發電BOT項目的8項關鍵風險，進一步分析風險的產生原因以及相應的風險應對方法。案例分析法作為一種定性分析方法，可以針對某一具體案例的風險因素進行深度分析，為相同條件的項目提供借鑒。但是該方法無法有效量化各個風險的重要程度，為有效解決這類問題，需要借助風險量化工具。

二、 風險識別方法的選擇需要根據項目具體情況進行綜合考量

垃圾焚燒發電PPP項目具有以下特點：

（一）周期性長

合作周期長是PPP項目的典型特征，垃圾焚燒發電PPP項目合作期限均在25年以上，且合作期限為30年的項目占98%。

（二）多種風險并存

PPP項目包括招投標、建設、運營和移交四個階段，這四個階段代表著雙方合作伙伴關系的建立、維持和結束，每一個階段面臨的風險并不唯一，如在建設和運營階段，可能同時存在不可抗力風險、各方參與的信用風險和運營風險等，所以對每一階段的風險識別尤為重要。

（三）投資規模大

大多數的投資具有不可交易性和不可逆轉性。項目主體對項目的成本、收益和風險進行理性評估之后，做出最終決策。

（四）項目風險的復雜性

由于垃圾焚燒發電PPP項目的參與主體不唯一、組織結構復雜、融資渠道多樣，造成此類項目風險更具有復雜性。

（五）階段性

PPP項目的全生命周期涵蓋了招標投標階段、建設階段、運營階段和移交階段，不同階段存在不同的關鍵風險因素，因此具有階段性。

自2017年7月政府出臺《關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》的政策后，截至2018年8月，國內入庫的生活垃圾焚燒發電項目共85個，但落地率僅為58.82%?？梢钥闯觯m然國內垃圾焚燒發電PPP項目起步較晚，但是發展較為迅速，同時垃圾焚燒發電PPP項目的推廣還存在很多問題。因此，需要對代表性案例進行深度剖析，識別在代表性項目中面臨的關鍵風險因素，針對普遍的風險因素提出合理建議為垃圾焚燒發電PPP項目的風險管理提供參考和借鑒。

案例選擇主要從以下幾個方面綜合考慮：第一，由于探討的是垃圾焚燒發電PPP項目的風險管理問題，選擇的案例以PPP模式進行垃圾焚燒發電項目的建設，涉及多方參與主體，且有一定的代表性和借鑒意義。第二，該案例涉及的風險因素應是復雜多樣的，項目在建設或運營過程中出現一些風險事件，并對該項目帶來嚴重后果。這些風險因素既需要包括案例背景相似時可能存在的風險因素，也要有案例背景不同時面臨的風險，同時，風險因素的數量需要達到四個及以上才更具有說服力。第三，所選擇的項目在時間跨度和地域分布上均具有代表性，有效保證項目運行條件不盡相同。第四，選擇的垃圾焚燒發電PPP項目可以獲取準確和完備的項目資料，保證研究工作的需要，確保研究順利進行。

三、 垃圾焚燒發電PPP項目風險的特點

PPP項目的風險是指項目在具體運作時，即項目前期融資、項目建設和運營過程中，眾多不確定因素對PPP項目造成的項目損失和導致項目目標無法實現的影響。比如，因為技術落后導致環保要求不達標或者缺乏項目管理經驗等原因，進而導致項目風險管理不完善，從而使得在項目開始階段出現戰略上的決策失誤、計劃方案不完善、建設運營階段出現工期拖延、生產運營不正常，甚至發生重大風險事故，造成人身傷害和財產損失，最終導致項目失敗。

垃圾焚燒發電PPP項目一般具有投資額巨大、運作周期長、技術要求嚴格和環保要求高、項目參與主體眾多，項目結構和利益關系復雜的特點。同時，我國的垃圾焚燒發電PPP項目處于起步階段，缺乏經驗，很容易產生風險。由于垃圾焚燒發電PPP項目自身特性，導致項目風險具有階段性、偶然性和復雜性等特點。

（一）階段性項目風險階段性包括潛在風險階段、風險發生階段和造成后果階段。垃圾焚燒發電PPP項目在不同的運行階段會出現不同的風險，在計劃、融資、建設、運營、交付的不同階段，面臨的風險是不同的。有些風險可能只在特定階段發生，有些風險則會貫穿整個項目的運營過程。比如，在計劃階段，政治風險較大，其他風險可以忽略;在融資階段，資金風險較大，運營風險尚未出現;市場風險主要發生在項目的運營階段。而政策法律風險、不可抗力風險等，將一直貫穿項目始終，貫穿項目所有進程的風險在不同階段的大小也會有所不同。

（二）偶然性由于垃圾焚燒發電PPP項目涉及的參與者眾多，其客觀環境和利益相關者的主觀意識不盡相同，導致垃圾焚燒發電PPP項目的風險存在高不確定性，也沒有先驗知識可以借鑒，強化了風險的偶然性。另外，垃圾焚燒發電PPP項目周期長，資金投入量大的客觀因素導致出現風險的概率增大，PPP項目自身的多樣性也使得風險受其他因素特別是環境因素影響而改變的可能性大。同時，在較長的項目周期內，有些因素不能被感知和預測，也使得風險的偶然性增加。

（三）復雜性復雜性是指垃圾焚燒發電PPP項目參與方眾多，包括政府、項目公司、承建方、運營商、金融機構、保險機構以及相關咨詢公司和電力公司，眾多參與主體導致組織結構和利益關系復雜。各參與方對項目的期望和衡量方式各有不同，容易出現協調困難的狀況，放大了風險的復雜性。另外，垃圾焚燒發電PPP項目風險的復雜性還表現在同一風險在項目不同發展階段表現形式的復雜化及將風險合理分配給利益相關者的復雜性。

參考文獻：

[1]鄭巖顏.基于PPP模式的公共基礎設施項目風險研究[D].沈陽：沈陽工業大學，2008.

[2]葉蘇東.BOT項目主要風險的管理研究[J].項目管理技術，2008（8）：26-31.

[3]亓霞，柯永健，王守清.基于案例的中國PPP 項目的主要風險因素分析[J].中國軟科學，2009（5）：107-113.

作者簡介：張斌，上海大學管理學院。