日本建筑垃圾監管體系對工地精細化管理的啟示

唐森騎

上海建工集團工程研究總院 上海 201114

上海作為國際化大都市，城市建設具有規模大、節奏快、強度高等特點，其建筑工地綜合管理水平與日本、歐美等發達國家相比尚存差距。本文從建筑工地管理中社會影響較大、關注度較高的建筑垃圾管理入手，對標日本建筑垃圾監管體系，總結上海當前存在的不足之處，提出若干具有一定創新性的，切合上海發展實際情況的建筑工地精細化管理改進建議。

1 日本建筑垃圾監管體系現狀研究

由于建筑垃圾體量大，分類難度大、處理成本高等客觀因素，直至20世紀90年代末，日本建筑垃圾非法丟棄的現象仍屢見不鮮，毗鄰東京都的千葉縣就被稱為“建筑垃圾違規處置圣地”。根據1995年《警察廳白皮書》中記載，時年，日本違規處置的產業垃圾中80%以上為建筑垃圾。

為解決建筑垃圾非法丟棄亂象，日本遵循減量化原則，實行建筑垃圾零排放策略。以2002年起實施的 《建筑垃圾再生利用法》為標志，構建了完善的建筑垃圾回收再資源化監管體系，實行建筑垃圾現場分類及回收再資源化制度，嚴格落實責任主體，出臺預申報制度、管理票制度及妥善處置報告制度等一系列具體措施，使得建筑垃圾監管體系中各環節交叉邊緣的責任分工形成閉環流程[1-2]。據日本國土交通省統計，1995年，日本的建筑垃圾回收再利用比例僅為42%，至2007年已提高至92.2%，至2012年則達到了96%。

1.1 嚴格落實責任主體，違者重罰

根據日本2010年修訂版《垃圾處理法》中相關規定，建設工程所產生的垃圾由其排放方，即施工總承包企業負直接責任?？偘叫枧c垃圾運輸企業及垃圾處理企業分別簽訂委托合同，若直接委托分包方對垃圾進行全部后續處理將被視為違法行為（圖1）。

承接建筑垃圾運輸及處理業務的企業必須具備相關許可，無證經營、非法丟棄或焚燒建筑垃圾等情況都將被視為違法行為。一旦罪名成立，責任方將被判處5年以下有期徒刑或1 000萬日元（約66萬元人民幣）以下罰款〔企業法人處3億日元（約2 000萬元人民幣）以下罰款〕，且不論總包方是否參與，都將一并接受處罰。同時，為了加強對非法丟棄及焚燒垃圾等不當行為的監管，規定由總包方分別向運輸方及處理方支付相關費用，不得由分包方支付，以確?！罢l產生誰負責”。

1.2 建筑垃圾現場分類制度

日本于2000年頒布《建設再循環法》，對規模以上項目（占地面積80 m2以上的拆除工程、占地面積500 m2以上的新建工程）實行嚴格的建筑垃圾現場分類制度，工程實施過程中所涉及的“特定建設材料”（混凝土、鋼筋混凝土、木材、瀝青）及有害建筑垃圾必須于施工現場經分類后，再由專業運輸單位直接運送至再資源化設施進行回收再利用，并制定了詳細的建筑垃圾現場分類標準、存放標準及運輸標準。

建筑垃圾未經現場分類而直接外運即被視為違法行為，各關聯單位將一并受到處罰。但對于廢棄木材來說，當回收再利用場所距工程現場超過50 km時，也可就地采用焚燒設施進行焚燒處置。

1.3 預申報制度

根據日本政府2011年修訂版《建設再循環法》中相關規定，規模以上項目的建設方需就該工程的拆除分解計劃及資源再利用計劃向地方行政廳進行申報。由于建設方對工程現場不熟悉的情況較為普遍，所以由總包方以書面報告的形式向建設方說明現場情況（如是否使用含有石棉的建筑材料等）及后續拆除分解及資源再利用計劃。在此基礎上，建設方與總包方簽訂包含相關后處理條款及費用的委托合同，并由總包方將相關信息告知各分包。

1.4 管理票制度

日本政府為妥善處置建筑廢垃圾，建立了管理票制度。規定施工總包企業有義務發行、回收和核對管理票，明確了建筑垃圾處理流程（圖2），嚴格監督產業廢棄物流向及最終處理結果?？偘皆谂c相關企業簽訂委托處理合同后，交付建筑垃圾的同時需將管理票一并附上。管理票制度在很大程度上遏制了肆意丟棄、焚燒各類建筑垃圾的亂象，也有利于政府部門全面、及時地掌握建筑垃圾的處置情況，且各環節有源可溯、有據可依，是建筑垃圾管理的一種新思路。

管理票由A、B1、B2、C1、C2、D、E共7聯復寫紙組成，整個流程由建筑垃圾排放方（即施工總承包方）、運輸方、中間處理方、最終處理方（如有）等共同參與。在運輸方簽字接收建筑垃圾并外運后，如總承包方在90 d內未收到B2、D票副本或180 d內未收到E票副本，則需主動去了解或調查該批次建筑垃圾的處置情況及進展，及時采取適當措施或上報政府相關部門。一旦發現總承包方存在瞞報、漏報等情況，則會受到政府的嚴厲處罰。此外，總承包方及運輸方、處理方都應在5 a內妥善保管各自留存的管理票副本，以便政府一旦發現違規處置建筑垃圾等行為后，作為對各相關方進行責任追溯的依據。

1.5 妥善處置報告制度

近年，為進一步遏制建筑垃圾非法丟棄或焚燒的現象，自2017年4月起，日本政府建立了建筑垃圾妥善處理報告制度，總承包方在相關處理企業完成垃圾最終處理后，除了向建設方形成書面報告外，還需在20 d內向當地環境管理事務所提交書面報告，其中包括工程概況、排放方、運輸方、處理各等各方企業信息及各類憑證，使政府得以對建筑垃圾的最終處理情況進行有效監管。

2 上海建筑垃圾監管體系現狀研究

隨著各級政府對環保問題的重視程度日益提高，近20年來我國密集出臺了多項針對建筑垃圾處理的相關政策法規和配套文件。政策法規制定加速，在一定程度上為建筑垃圾處理奠定了法律基礎、政策基礎和管理基礎。其中，上海市在政策制定方面遵循建筑垃圾處理減量化、資源化、無害化理念，引導建筑垃圾源頭減量減排和資源化利用，并積極采用信息化手段對建筑垃圾的處理進行監管。

2.1 政策法規逐年完善

上海市自2018年起正式施行《上海市建筑垃圾處理管理規定》，重建建筑垃圾管控流程，基于全品種、全過程、全覆蓋的管理思路，基于不同種類建筑垃圾的特點，規定了不同的處置方式。完善建筑垃圾分類管理要求，建立了諸如建筑垃圾處置專項規劃方案、強制再生建材類產品的使用、出臺建筑垃圾再資源化相關扶持政策、明確建筑垃圾中轉分揀標準、細化運輸單位招投標管理辦法、建立裝修垃圾清運服務體系、實行運輸許可證吊銷規定等管理制度，進一步發揮立法對建筑垃圾源頭減量減排及回收再資源化的引導和推進作用。

2.2 積極運用信息化和智能化技術手段

上海市積極通過信息化手段強化對建筑垃圾實施全覆蓋、全過程和全天候監管的能力，在精細化管理上“彎道超車”，借助先進的物聯網設施設備和大數據算法，提高了對建筑垃圾相關違法事件自動發現及快速處置的能力。

1）上海建筑渣土綜合服務監管平臺于2014年正式上線運營，及時公布建筑工地渣土排放相關責任方的各類違規信息，對違規企業執行“一次誡勉、兩次停運、三次退出”的嚴厲處罰措施。

2）上海固體廢棄物監管系統于2016年進入試運營階段，對固體廢棄物“產生、收集、運輸、處置”實施全過程監管，通過連接各管理子系統數據實現關鍵指標集成應用分析，以掌握全市固體廢棄物管理工作的基本情況。

3 日本與上海建筑垃圾監管體系對標分析

3.1 監管措施

日本尤其是東京等地的城市化進程遠早于上海，建筑廢棄物處理相關政策法規實施較早，經多年運行及不斷修訂現已相對成熟。在政策設計中強調全過程概念，既嚴管排放，又重視處置，形成“申報—排放—運輸—處置”全過程全參與方的閉環管理。在對建筑垃圾的監管措施上，日本以事前控制為主，重事前申報，通過建立建筑垃圾現場分類制度、預申報制度、管理票制度、妥善處置報告制度等一系列環環相扣的監管措施，實現對建筑垃圾的有效管控，提出明確的量化管理指標并實行嚴厲的處罰措施以保證監管效力，嚴格落實責任主體，確?！罢l產生誰負責”原則的嚴格執行。

上海則以事中、事后控制為主，重實時監控，在建筑垃圾信息化管理方面優于日本。先后上線上海市固體廢棄物綜合監管系統、上海建筑渣土綜合服務監管平臺，開創性地以信息化方式開展建筑垃圾和渣土的監管工作，接受社會監督，督促企業自律。但目前國內已頒布的法律法規普遍沒有形成統一的條例及具體的實施方案，對于源頭治理和施工中建筑垃圾資源化的規定較少，定性要求多，量化指標少，存在處罰力度不足以震懾違法行為，監管對象不聚焦，責任落實不清晰等問題亟待解決，需要進一步完善目前的法律制度。例如：《城市市容和環境衛生管理條例》主要針對城市環境治理及市容維護，未對建筑垃圾資源化作專門專章規定；《中華人民共和國固體廢棄物污染環境防治法》中提出了對固體廢棄物實行綜合利用和無害化處置，但卻未明確規定具體的實施方案。

3.2 技術措施

據統計，日本建筑垃圾整體再資源化率超過90%，且多為深度應用。上海的建筑垃圾雖有一定再資源化的基礎（針對工程垃圾以混凝土塊為主的特點，建設了相應的再資源化設施用于再生骨料的原材料），但技術水平較為粗放，總體利用率仍較低，沒有形成健康產業化發展。同時，上海市拆房垃圾成分復雜、裝修垃圾的資源化利用則更為薄弱，僅約10%的裝修垃圾得到初步資源化利用。

4 結語

建議上海從以下4個方面著眼，進一步優化既有建筑垃圾監管體系：

1）進一步梳理完善管理責任清單，探索垃圾處置和利用申報制度。做到明確政府相關管理部門、企業、社會市民的責任，明確綜合管理協調機制，明確問題發現、派單處置、評估考核全過程管理機制，明確可追溯的全過程監管體系，建立預申報制度，嚴格落實責任主體。

強化工程建設方在建筑垃圾排放及再資源化中的責任，參考日本政府，引入建筑垃圾管理票制度，結合互聯網、物聯網、GIS等高新技術，使得各環節交叉邊緣的責任分工形成閉環流程，便于政府及總包單位及時對垃圾處理各環節進行有效追溯及管控。

2）加強立法，出臺建筑工地管理相關量化指標。出臺落地的、可操作性強的政策法規，明確建筑垃圾排放及再資源化的量化指標，其執行結果受到政府相關部門的直接監督。同時，建議加強對建筑垃圾的專項管理，將其納入現有的工程招投標體系中，從源頭進行控制，并強化綜合執法。

3）加強再資源化技術和產品的運用推廣。積極探索及引進他國領先的再資源化技術，研究符合國情的儀器設備及再資源化方案，降低資源化成本。政府主管部門應出臺相應激勵政策，鼓勵再生建材類產品的生產及使用，建立再生建材質量標準體系，并納入政府優先采購名錄，并通過減稅降費等有力措施促使建筑企業積極采購并使用再生產品，并加大宣傳引導力度，提高再生建材產品的市場認可度，提升建筑垃圾再資源化比例及再資源化深度，完善建筑垃圾收集、處理、再應用的生態鏈條。

通過對日本政府多年來在建筑垃圾處理工作中形成的成功經驗及成熟解決方案進行歸納總結，緊密結合上海市政府、市建設交通系統城市管理重點工作，著重分析日本建筑垃圾監管體系的優勢所在及上海在此方面存在的不足并提出相關改進建議，形成城市管理長效機制，有利于促進上海建筑工地管理科學化、精細化、法治化和社會化，更好地解決建筑工地管理存在的難點和短板問題，增強城市能級與核心競爭力。