綠色生態(tài)城區(qū)專項(xiàng)規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃的銜接路徑研究

劉 輝

（江蘇省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳科技發(fā)展中心，江蘇 南京 210000）

1 基本概念

綠色生態(tài)城區(qū)是指在可持續(xù)發(fā)展理念的指導(dǎo)下，在城區(qū)的規(guī)劃、設(shè)計、施工、運(yùn)營的全壽命周期內(nèi)，通過技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級、新能源利用、物業(yè)管理制度創(chuàng)新等多種手段，盡可能地降低能源消耗，減少溫室氣體排放，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃建設(shè)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)雙贏的城區(qū)。在系統(tǒng)層面，綠色生態(tài)城區(qū)專項(xiàng)規(guī)劃的核心內(nèi)容是整個城市系統(tǒng)的土地集約化利用、綠色交通、綠色產(chǎn)業(yè)布局的總體綠色生態(tài)建設(shè)目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)控制性詳細(xì)規(guī)劃的良好銜接；在區(qū)域?qū)用妫G色生態(tài)城區(qū)專項(xiàng)規(guī)劃是規(guī)劃區(qū)域范圍內(nèi)的交通、能源、水、固體廢棄物等生態(tài)規(guī)劃技術(shù)運(yùn)用的指標(biāo)定量及定性控制，是反饋至控制性詳細(xì)規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)和落實(shí)；在地塊層面，綠色生態(tài)城區(qū)專項(xiàng)規(guī)劃主要指對地塊開發(fā)及單體建筑建設(shè)的綠色生態(tài)技術(shù)的引導(dǎo)控制，對建筑設(shè)計、建筑環(huán)境、建筑節(jié)能、綠色技術(shù)應(yīng)用等進(jìn)行定性、定量的要求控制。

綠色城市設(shè)計是以城鎮(zhèn)發(fā)展和建設(shè)中的空間組織的優(yōu)化為目的，統(tǒng)籌各綠色生態(tài)專項(xiàng)規(guī)劃，對包括人、自然、社會因素在內(nèi)的城市形象、環(huán)境形象所進(jìn)行的研究和設(shè)計。綠色城市設(shè)計尊重城市發(fā)展規(guī)律，堅持以人為本，保護(hù)自然環(huán)境，傳承歷史文化，塑造城市特色，優(yōu)化城市形態(tài)，節(jié)約集約用地，創(chuàng)造宜居公共空間。

2 存在的問題

我國的綠色生態(tài)城區(qū)建設(shè)已經(jīng)到了從研究制定綠色生態(tài)指標(biāo)體系轉(zhuǎn)入全面實(shí)施的關(guān)鍵期，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部明確規(guī)定城市規(guī)劃中需有綠色生態(tài)指標(biāo)部分，但我國還沒有正式的面向綠色生態(tài)城區(qū)專項(xiàng)規(guī)劃編制的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范出臺。同時專項(xiàng)規(guī)劃的內(nèi)涵、定位、編制方法、內(nèi)容、深度及體系等尚未明確，編制內(nèi)容和深度均沒有統(tǒng)一的要求，無法對規(guī)劃編制后的建設(shè)起到很好的保障和引導(dǎo)作用。目前綠色生態(tài)城區(qū)專項(xiàng)規(guī)劃滯后，忽視公共利益規(guī)劃和低端、基本的公共服務(wù)規(guī)劃。除了少數(shù)示范區(qū)將綠色生態(tài)指標(biāo)納入控制性詳細(xì)規(guī)劃或納入土地出讓合同，大多城市處在就規(guī)劃而規(guī)劃的階段，相關(guān)內(nèi)容被擱置無法實(shí)現(xiàn)。因此，如何保障城市高品質(zhì)建設(shè)的需求，使管控內(nèi)容、指標(biāo)和控制性詳細(xì)規(guī)劃有效銜接，并將其納入土地出讓條件或作為重要依據(jù)，是綠色生態(tài)城區(qū)專項(xiàng)規(guī)劃編制階段需要考慮的一個主要內(nèi)容。由此看出以上這些都需要通過構(gòu)建特色鮮明的規(guī)劃體系，制定標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，創(chuàng)新規(guī)劃編制方法，探索管理機(jī)制以及平臺營運(yùn)來落實(shí)戰(zhàn)略和目標(biāo)，指導(dǎo)建設(shè)行為。

3 銜接路徑

綠色生態(tài)城區(qū)的建設(shè)既可以推動綠色城區(qū)內(nèi)綠色建筑的發(fā)展，又可以凸顯綠色建筑的規(guī)模化、深綠化和集聚效應(yīng)。綠色生態(tài)城區(qū)和控制性詳細(xì)規(guī)劃相銜接主要可以通過以下6條路徑實(shí)現(xiàn)。

3.1 構(gòu)建綠色生態(tài)專項(xiàng)規(guī)劃體系

以“規(guī)劃引領(lǐng)、專項(xiàng)支撐”的頂層設(shè)計思路為指引，形成“以總規(guī)控規(guī)為基礎(chǔ)，以城市設(shè)計載體、專項(xiàng)規(guī)劃為依托，以綠色生態(tài)專項(xiàng)規(guī)劃為抓手”的科學(xué)、全面、先進(jìn)、適用的規(guī)劃體系，引導(dǎo)綠色生態(tài)城區(qū)縱向發(fā)展，研究編制綠色城市設(shè)計專項(xiàng)、綠色建筑專項(xiàng)、水資源專項(xiàng)、能源專項(xiàng)和綠色交通專項(xiàng)等規(guī)劃，根據(jù)法定規(guī)劃修編計劃，積極推進(jìn)專項(xiàng)規(guī)劃與法定規(guī)劃的融合。在編制綠色生態(tài)城區(qū)專項(xiàng)規(guī)劃的過程中，采取“全面協(xié)同、深到方案、納入控規(guī)、落到項(xiàng)目”的規(guī)劃措施，創(chuàng)新思維模式，打破傳統(tǒng)區(qū)域規(guī)劃的局限。

3.2 制定地方性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

綠色生態(tài)城區(qū)是基于綠色生態(tài)理念開展建設(shè)的城市區(qū)域，需要從綠色生態(tài)角度出發(fā)，按照綠色、低碳、生態(tài)、智慧、宜居的節(jié)約型城鄉(xiāng)建設(shè)理念，綜合多系統(tǒng)協(xié)同的研究模式，制定規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。隨著城鄉(xiāng)規(guī)劃管理目標(biāo)的不斷升級，涉及內(nèi)容日漸擴(kuò)充，面對的主體更加多元，城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)已經(jīng)開始進(jìn)入以補(bǔ)充、整合、調(diào)整為主的階段，轉(zhuǎn)型升級壓力漸增，急需結(jié)合各地實(shí)際情況和需求制定地方性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。制定地方性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，一方面作為衡量城區(qū)綠色性能的標(biāo)尺，為城區(qū)的綠色建設(shè)提供參考基準(zhǔn)；另一方面作為確立城區(qū)建設(shè)目標(biāo)的依據(jù)，在建設(shè)實(shí)施過程中，引導(dǎo)參與方按照相應(yīng)導(dǎo)則、指標(biāo)體系和技術(shù)指南有序開展優(yōu)化提升工作。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定是綠色城區(qū)高質(zhì)量建設(shè)的重要保障。

3.3 編制綠色城市設(shè)計導(dǎo)則

2017年住建部正式發(fā)布的《城市設(shè)計管理辦法》規(guī)定了城市重點(diǎn)地區(qū)應(yīng)編制城市設(shè)計，且城市設(shè)計的內(nèi)容和要求應(yīng)當(dāng)納入控制性詳細(xì)規(guī)劃，并落實(shí)到控制性詳細(xì)規(guī)劃的相關(guān)指標(biāo)中。《上海市控制性詳細(xì)規(guī)劃技術(shù)準(zhǔn)則》中也明確了成果構(gòu)成的技術(shù)文件圖則里需要包括普適圖則和附加圖則。控制性詳細(xì)規(guī)劃成果在原有普適圖則的基礎(chǔ)上，加上城市設(shè)計或?qū)ｍ?xiàng)研究編制的附加圖則，就可以形成完整的開發(fā)控制體系。同樣，以“低碳、綠色、生態(tài)”為規(guī)劃驅(qū)動力的綠色生態(tài)城區(qū)專項(xiàng)規(guī)劃也可以通過一套有效的技術(shù)應(yīng)用和指標(biāo)制定體系，再加上有效的地方規(guī)劃治理來獲得與控制性詳細(xì)規(guī)劃的有效銜接和融合，從而得到廣泛的實(shí)施。

之前以南京河西新城、蘇州太湖新城、昆山花橋服務(wù)外包區(qū)、太倉市等為代表的一批示范區(qū)與示范城市，嘗試將專項(xiàng)規(guī)劃指標(biāo)體系納入控制性詳細(xì)規(guī)劃中，將專項(xiàng)規(guī)劃指標(biāo)及技術(shù)方案上升為法定層面管理工具，確保示范區(qū)綠色生態(tài)工作的落地實(shí)施，已收到了一定成效。而通過編制綠色城市設(shè)計導(dǎo)則，將城市設(shè)計和專項(xiàng)規(guī)劃成果內(nèi)容互相交互反饋，則可以全方位實(shí)現(xiàn)“控制性詳細(xì)規(guī)劃+綠色生態(tài)”同步的管控指引。綠色城市設(shè)計導(dǎo)則除了對傳統(tǒng)項(xiàng)目開發(fā)、公共空間、建筑風(fēng)貌提出細(xì)致導(dǎo)控，還需要納入相關(guān)低碳、生態(tài)指標(biāo)，比如建筑節(jié)能、綠色交通、新能源、水資源、固廢資源和智慧城市等指標(biāo)，落到具體地塊，深入三維空間，最終形成包括總體平面管控、總體三維管控和街區(qū)三維管控三個層面的導(dǎo)則。導(dǎo)則里各專項(xiàng)內(nèi)容成果交互，實(shí)現(xiàn)“一張圖”輔以技術(shù)手冊來完成規(guī)劃的編制和管理。在指標(biāo)制定時，要理清各個指標(biāo)的管控主體、實(shí)施主體，盡量將主觀意向轉(zhuǎn)化為可解釋、可衡量的語言，便于在出讓土地時明確各級開發(fā)商的建設(shè)責(zé)任。

3.4 確定合理指標(biāo)體系和技術(shù)指南

綠色生態(tài)城區(qū)規(guī)劃需確定指標(biāo)合理性并優(yōu)化指標(biāo)，形成指標(biāo)實(shí)施路徑和技術(shù)指南。在規(guī)劃研究成果的基礎(chǔ)上建立涵蓋土地利用與空間布局、生態(tài)系統(tǒng)與生物多樣性、綠色建筑、綠色交通、能源、水資源、固廢資源、產(chǎn)業(yè)、智慧及人文在內(nèi)的綠色生態(tài)指標(biāo)體系。同時結(jié)合上位規(guī)劃、國家及大量相關(guān)文件、國內(nèi)外生態(tài)案例的分析，以綠色生態(tài)城區(qū)本底為基礎(chǔ)，構(gòu)建完整的綠色生態(tài)指標(biāo)體系和技術(shù)指南，指導(dǎo)城區(qū)的綠色生態(tài)規(guī)劃建設(shè)。指標(biāo)和指南需要以核心目標(biāo)為導(dǎo)向，遵循“特定性、量化性、可達(dá)性、一致性和時效性”五原則，結(jié)合綠色城市設(shè)計發(fā)展目標(biāo)和設(shè)計方案，構(gòu)建綠色生態(tài)城區(qū)。

3.5 建立創(chuàng)新規(guī)劃管理機(jī)制

城區(qū)的綠色發(fā)展不僅要依靠技術(shù)進(jìn)步和硬件設(shè)備，也需要專職高效的組織保障。需要設(shè)立專門的組織機(jī)構(gòu)，出臺行之有效的政策文件，構(gòu)建落地性強(qiáng)的長效管理機(jī)制，有利于城區(qū)各項(xiàng)工作的推進(jìn)，對于城區(qū)綠色發(fā)展的可持續(xù)實(shí)施也將起到積極的作用。相關(guān)人員可以通過引入專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)開展全過程技術(shù)支撐服務(wù)，以創(chuàng)新城市規(guī)劃管理、閉合綠色建筑管理、完善技術(shù)支撐為導(dǎo)向，構(gòu)建綠色生態(tài)城區(qū)長效管理機(jī)制，引導(dǎo)形成綠色發(fā)展的良性態(tài)勢。可以說，政策體系是解決綠色發(fā)展的依據(jù)，管理體系是解決綠色發(fā)展的程序，技術(shù)文件體系是解決綠色發(fā)展的路徑。綠色生態(tài)專項(xiàng)規(guī)劃整合具有一定的創(chuàng)新性和合作性，政府只有通過建立協(xié)作治理機(jī)制，把不同專業(yè)、不同管理部門的決策流程整合，明確職責(zé)和權(quán)限，建立“規(guī)劃先導(dǎo)、專項(xiàng)引導(dǎo)、指標(biāo)控制、指標(biāo)落實(shí)、指標(biāo)驗(yàn)證”的分階段管控機(jī)制，同時落實(shí)指標(biāo)體系每一個要素的責(zé)任監(jiān)管主體，才能合理確定其各實(shí)施階段的管控內(nèi)容和要求。

3.6 設(shè)置技術(shù)平臺和智慧運(yùn)營

設(shè)置動態(tài)協(xié)作第三方平臺，不同的專業(yè)部門在共同政策目標(biāo)下協(xié)作與協(xié)調(diào)，形成技術(shù)管理平臺，從區(qū)域開發(fā)建設(shè)的管理事務(wù)，到建設(shè)實(shí)施的技術(shù)審查、技術(shù)托底、技術(shù)協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)全過程管理監(jiān)控，協(xié)助政府職能部門對建設(shè)地塊提出控制要求，協(xié)調(diào)相關(guān)建設(shè)單位與設(shè)計單位及職能部門協(xié)助主管部門進(jìn)行施工監(jiān)督和運(yùn)維管理。以基礎(chǔ)地理信息、規(guī)劃審批信息和用地現(xiàn)狀信息為基礎(chǔ)，以控制性詳細(xì)規(guī)劃為核心，在規(guī)劃階段應(yīng)根據(jù)綠色城區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀、特點(diǎn)以及建設(shè)目標(biāo)與定位，進(jìn)行智慧管理平臺系統(tǒng)的策劃與設(shè)計，形成集約化、多功能監(jiān)測體系，筑牢綠色智慧的城市基礎(chǔ)。同時綠色生態(tài)城區(qū)只有與智慧城市的應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)相結(jié)合，才能實(shí)現(xiàn)有效的運(yùn)營管理，使我國的綠色生態(tài)城區(qū)走上持續(xù)發(fā)展的道路。南京河西新城鳥瞰圖如圖1所示。

圖1 南京河西新城鳥瞰圖

4 結(jié)束語

綜上所述，控制性詳細(xì)規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)綠色生態(tài)專項(xiàng)規(guī)劃的管控與引導(dǎo)，而綠色生態(tài)城區(qū)專項(xiàng)規(guī)劃則是控制性詳細(xì)規(guī)劃的生態(tài)維度化。未來的綠色生態(tài)城區(qū)專項(xiàng)規(guī)劃對區(qū)域開發(fā)建設(shè)空間品質(zhì)要求越來越高，相信通過以上一系列嘗試能夠編制出更加優(yōu)秀的綠色生態(tài)專項(xiàng)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)和控制性詳細(xì)規(guī)劃的良好銜接和融合，進(jìn)而推動綠色生態(tài)城區(qū)向更高質(zhì)量的方向發(fā)展。