政府參與ppp合作模式的風險及限制研究

謝玉軍 帖鵬飛

（鄭州鐵路職業技術學院，河南 鄭州 451460）

由于PPP項目投資時間長、投資數額大、政府換屆、市場變化等因素，政府對于項目從開始建設到最后的運營都會面臨很多不確定的因素或者各種各樣的風險，風險的基本原則和一般規定是：風險分配按照“風險由最適宜的一方來承擔”。

一、政府面臨的風險

PPP項目風險分配應該遵從的三條主要原則包括：（1）對風險最有控制力的一方控制相應的風險；（2）承擔的風險程度與所得回報相匹配；（3）承擔的風險要有上限。具體的規定是：項目設計、建設、財務、運營維護等商業風險原則上由社會資本承擔，政策、法律和最低需求風險等由政府承擔。不可抗力的風險由政府和社會資本共同承擔。政府須承擔監管、保護公共利益（社會）的風險，在政府負責向用戶直接收費的情況下，還需承擔購買服務/或取或付（財務）的風險。投資人須承擔建設、運營、技術、產品和服務質量的風險以及股本投入和融資風險。融資機構須承擔貸款回收的風險。其中政府的風險主要有以下幾種：PPP項目的政府風險是由于政府換屆、行政改革、政策變化等原因造成的PPP項目推進過程中受到的阻力或障礙，主要包括政府的風險有：

（一）政府決策失誤

由于ppp項目最近發展起來的，政府由于物有所值論證不充分和財政能力論證不科學，以及對項目的必要性和可行性等論證都缺乏專業、嚴謹、透明的情況下，再加上人才的準備不充分、咨詢機構的不專業、風險識別的不徹底、法律設計的缺陷、退出機制的缺乏、程序的不規范等等各個因素會導致會導致項目的面臨困境。廉江中法供水廠項目就是這種政府決策失誤的典型例子。

（二）政府信用風險

政府信用風險是指政府不履行或拒絕履行合同約定的責任和義務而給項目帶來直接或間接的危害。導致政府信用風險的原因有兩方面：一方面，政府的契約精神和契約意識淡薄；另一方面履約能力比較差，沒有能力保證履約能力，如果沒有中長期預算機制的支持，政府難免在PPP項目的合作中出現違約。以印度大博電廠項目為例，1995年，該項目與國營的馬邦電力局(MSEB)簽訂了售電協議，并由印度中央政府對該協議提供反擔保，且雙方約定在售電協議不中止的情況下也可以啟動這一擔保程序。20世紀末，由于印度經濟形勢下滑，馬邦政府無力支付高額的電力費用，電費支付糾紛由此產生，同時，項目公司要求印度中央政府兌現反擔保，卻遭到了印度中央政府的拒絕，導致項目陷于停頓狀態。

（三）法律、政策變更風險

法律、政策變更風險是指由于頒布、修改、廢除一些法律和政策而導致項目的合法性、合理性、市場需求、產品與服務收費、合同協議的有效性等條款發生巨大變化，從而給項目的正常建設和運營帶來損害，甚至直接導致項目中止或失敗的風險。發生這一風險的有北京第十水廠項目，2002年外方日本三菱商事株式會社和英國安格利安水務國際控股有限公司組成的安菱聯合體中標。但是由于原來計劃供水管道被首都機場擴建項目占用，再加上密云水庫的水位不斷持續下降，水廠的建設遙遙無期，最后通過轉讓和退出機制，解決了這個項目所面臨的的風險問題。

（四）項目唯一性風險

項目唯一性是指其獨特性，當政府或其他投資人在項目附近新建或改建其他項目，與項目形成實質性的商業競爭時，項目便喪失其獨特性從而產生了項目唯一性風險。項目唯一性風險一旦發生，便會使其預期收益減少，影響項目的正常運營。項目唯一性風險在道路類PPP項目中發生得較為頻繁，2003-2008杭州灣跨海大橋就是典型代表。早期的預計投資額和預計使用人數都存在重大的計算誤差和風險的分配機制，導致合同的預期目的對資本方來說是遙不可及，更為重要的是在杭州灣跨海大橋建設未滿兩年時，相隔僅五十公里左右的紹興杭州灣大橋就已準備開工，與杭州灣跨海大橋形成直接商業競爭。2013年通車的嘉紹大橋對杭州灣大橋來說是“雪上加霜”，同樣是小車的通行費，杭州灣大橋為每次80元，而嘉紹大橋全程通行費為65元。2014年，錢江通道也已通車，通行費為45元，進一步分流可付費人數，導致大部分民營資本的退出和央企的接盤而終于完成這一宏大工程。

（五）公眾反對風險

公眾反對風險主要是指由于各種原因導致公眾利益得不到保護或受損，從而引起民眾不滿甚至反對項目建設而造成的風險。多發生在與公眾利益密切相關的項目中，尤其是環保項目。例如漢口北垃圾焚燒發電項目，于2008年12月30日破土動工。該項目是2005年立項選址，在當時來說或許是可行的，但經過幾年的發展，盤龍城一帶已經是樓盤林立，居民小區已成規模，2008年底再在此動工建設垃圾焚燒電廠已經不適宜了，相關職能部門沒有靈活根據實際情況調整思路，而是繼續按三四年前的既定計劃實施，結果垃圾焚燒產生二惡英和重金屬，對人和物有巨大的危害，遭到周圍群眾的強烈反對。

（六）社會資本的違約風險

很多文章往往強調政府常常以各種理由違反合同約定，導致項目終止或者社會資本退出，其實社會資本也存在違約的可能性，其違約形式主要是項目資本金與合同約定的嚴重不符，因為經濟、政治、經營等各種因素，社會資本到后期不能有效的融資，或者融資的數額達不到項目的要求，往往會造成半拉子工程，這尤其在非經營性項目里面非常突出。其他的風險還有收益不足風險、不可抗力風險等等，這都要從制度設計、風險負擔、付費方式、項目分類等各種方面精確評估、做好預防和變更。尤其涉及到項目的收益，根據產品的性質，采用政府付費、使用者付費、可行性缺口補貼，合理解決政府購買服務和社會資本獲得合理報酬之間的平衡。

二、政府參與PPP合同的限制

（一）政府參與ppp合作模式的財政政策的限制

1.新上政府付費項目原則上還應符合以下審慎要求：財政支出責任占比超過5%的地區，不得新上政府付費項目。按照“實質重于形式”原則，污水、垃圾處理等依照收支兩條線管理、表現為政府付費形式的PPP項目除外。

2.采用公開招標、邀請招標、競爭性磋商、競爭性談判等競爭性方式選擇社會資本方。

3.嚴格控制項目投資、建設、運營成本，加強跟蹤審計。對于規避上述限制條件，將新上政府付費項目打捆、包裝為少量使用者付費項目，項目內容無實質關聯、使用者付費比例低于10%的，不予入庫。

4.強化財政支出責任監管。確保每一年度本級全部PPP項目從一般公共預算列支的財政支出責任，不超過當年本級一般公共預算支出的10%。新簽約項目不得從政府性基金預算、國有資本經營預算安排PPP項目運營補貼支出。建立PPP項目支出責任預警機制，對財政支出責任占比超過7%的地區進行風險提示，對超過10%的地區嚴禁新項目入庫。

5.調整和完善固定資產投資項目資本金。（1）各行業固定資產投資項目的最低資本金比例按以下規定執行。城市和交通基礎設施項目：城市軌道交通項目由25%調整為20%，港口、沿海及內河航運、機場項目由30%調整為25%，鐵路、公路項目由25%調整為20%。（2）城市地下綜合管廊、城市停車場項目，以及經國務院批準的核電站等重大建設項目，可以在規定最低資本金比例基礎上適當降低。

（二）政府的擔保責任限制

構成違法違規舉債擔保。包括由政府或政府指定機構回購社會資本投資本金或兜底本金損失的；政府向社會資本承諾固定收益回報的；政府及其部門為項目債務提供任何形式擔保的；存在其他違法違規舉債擔保行為的，目的是嚴防地方政府債務風險，PPP項目的融資方式和資金來源應符合防范化解地方政府隱性債務風險的相關規定。政府投入資本金的性質“投資項目資本金對投資項目來說是非債務性資金，項目法人不承擔這部分資金的任何利息和債務；投資者可按其出資的比例依法享有所有者權益，也可轉讓其出資，但不得以任何方式抽回”。各行業固定資產投資項目資本金必須滿足國務院規定的最低比例要求，防止過度舉債融資等問題。總之，通過財政部和發改委的規章制度的規定，按照政府和社會資本合作，按照風險共擔、利益共享的原則，政府起到監督、監控、管理、協調等宏觀方面的作用，項目公司則承擔融資、建設、運營等這方面的責任，對于政府而言，為了防止借助ppp名義大力進行舉債，超過政府現在或者今后的支付能力，所以規定ppp項目每年的財政支出不能超過一定的限度；為了防止政府以ppp項目之名，行使大規模的利用地方平臺進行舉債或者變相舉債，所以規定政府不能承諾收益保底擔保、無條件的回購項目；為了防止地方政府債務負擔過重，明確約定項目資本金不是地方債務，讓政府的歸政府，市場的歸市場。