加強有效環境管理 推進生態文明建設

趙云鋒 楊陳靜

（1.瀘州長江經濟研究中心,四川 瀘州 646000 2.中共瀘州市委黨校,四川 瀘州 646000）

黨的十八大以來，黨中央高度重視生態文明建設和生態環境保護，堅持把生態文明建設作為統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”的戰略布局的重要內容。各級生態環境部門在多年的環境管理工作中，采取制訂排放標準、新建項目環境影響評價、污染物總量減排管理、危險廢物規范處置、飲用水源地保護、河湖長制度、生態修復工程等等措施，加強了對生態環境的管理治理，各項工作取得了積極成效。

2018年4月26日，總書記《在深入推動長江經濟帶發展座談會上的講話》中第三個問題“加大推動長江經濟帶發展的工作力度”中提出“要落實中央統籌、省負總責、市縣抓落實的管理體制。中央層面要做好頂層設計，主要是管兩頭，一頭是在政策、資金等方面為地方創造條件，另一頭是加強全流域、跨區域的戰略性事務統籌協調和督促檢查。省的層面主要是做到承上啟下，把黨中央大政方針和決策部署轉化為實施方案，加強指導和督促，推動工作開展。市縣層面主要是因地制宜，推動工作落地生根。”通過近十年參與地方環境保護工作體會，各地要有效落實黨中央的生態文明建設要求，應在體制機制、工作推進、成效考核等方面精心研究，明確思路，狠抓落實。

一、在環境管理體制機制上，以各級環境保護委員會發揮首要作用

1984 年，國家層面成立國務院環境保護委員會，委員會由國務院領導成員和有關部、委、局、直屬機構及有關事業單位的領導成員組成，主任由國務院領導成員兼任，副主任和委員由委員會成員單位的部長、副部長或主要領導成員兼任。主要任務是研究、審定、組織貫徹國家環境保護的方針、政策和措施，組織協調、檢查和推動我國的環境保護工作。2018 年5 月18日至19 日，全國生態環境保護大會在北京召開。總書記在講話中強調，生態文明建設是關系中華民族永續發展的根本大計，生態環境是關系黨的使命宗旨的重大政治問題，也是關系民生的重大社會問題。

近年來，各地紛紛成立、調整、完善本級環境保護委員會，并建立健全環境保護委員會運行機制，使其在地方生態環境保護工作中發揮協調、調解、督促等作用。因此，環境保護委員會是上至國務院、下至縣級政府都普遍設立的機構，工作方向、對象明確，工作運行機制類似，能夠在工作運行中實現上下銜接、左右互通。同時，環境保護委員會成員單位囊括了項目審批、建設、生活污染等相關單位，改變了以往讓生態環境部門單打獨斗抓環保工作的模式。通過環境保護委員會綜合推進生態環境改善與治理，克服了生態環境部門勢單力薄、管排管不了建等弊端。

相較于其他的臨時環境治理機構，如“河長”“湖長”“井長”，機構稱謂更統一、穩定。雖然同為治理水污染，但是因地方情況不同設立的機構稱呼就五花八門，水是流動的，“河長”可能對接聯系“湖長”“井長”，可能“湖長”也管有河，可能“河長”也管有湖。

環境保護委員會，包括了環境污染治理中的大氣污染治理、水污染治理、固體廢物污染治理、噪聲污染治理等所有環境污染管理對象。因此，為持續、穩定推進全國生態文明建設，建議在環境管理體制機制上，均以各級環境保護委員會統領工作，不用再臨時設立其他的領導小組、協調機構。

二、在環境管理工作推進上，以環境治理為首要方向

環境是一定區域內所有非生物狀況和生物活動的總和。日常人們提到環保工作，首先想到的就是環境污染問題，但是，環保工作實質應該是對環境的管理，既包括管理現有的優良的客觀環境，又包括治理受到人為活動、自然活動損害的環境。只是人為活動造成的環境損害或是環境污染，表現更為集中、更為突出，易產生與周圍人群生活生產的矛盾，環保更多的工作量體現在處理人為活動環境污染問題。

在環境管理實際工作方面，應以環境治理為首要方向，簡單地說，就是減少現有污染、嚴控新增污染。減少現有污染，即通過建設污染治理工程、使用或提高污染治理技術、改進污染治理工藝等，持續地減少現有污染物排放量，并達到最低水平；嚴控新增污染，即通過嚴格的新建項目審批、環境影響評價、執行限制性政策等，不該建的項目不建，要建的項目自規劃設計開始實行全面的環境影響評價，嚴格執行建設項目“三同時”，建成投運后，使其對周圍的環境不產生危害或將環境影響控制在合理水平。在環境管理工作中，另一方面暴露出來的問題是，隨著經濟社會發展，環境監測技術特別是自動監測檢測技術應用和推廣更為容易實現，并配合互聯網信息技術實現數據的采集和傳輸、存儲，動輒要求增加污染自動監測設備，污染物監測設備、視頻監測設備、電量監測設備等大量被使用；另一方面是，隨著國家環境督察機制運行，各級加大環境監測頻次，卻發現環境監測結果并無實際應用意義，亦即較低頻次的監測結果與高頻次的監測結果得到的環境數據無差異。

在環境管理工作中，加大環境監測力度，有利有弊。有利方面是加強了更多數據的收集與掌握；有弊的方面是，有的環境監測分析須使用化學試劑，增加了二次污染物的帶入，自動監測頻次提高，使用的化學試劑就越多，自動監測設備本身成本高，同時增加持續的運行、管理成本，以及增加數據傳輸、存儲、運行分析的網絡及信息化成本、故障處理成本、信息系統升級成本。而且監測工作一個重要意義在于向行政管理提供管理依據，如果環境監測出來的數據只是多了一些數字，不管再怎么治也不能使環境污染物再減少、環境質量已難提升，那么這樣的環境監測是無意義的。

三、在環境管理成效考核上，以客觀監測指標為首要依據

建立健全生態環境法律法規標準等基本制度，本來就是環境保護工作的重要內容之一，開展成效考核，實質上就是如何將法律法規標準落到地上的過程。

中央環境保護督察組是根據《環境保護督察方案》設立的部際間聯合工作組，由環保部牽頭成立，中紀委、中組部的相關領導參加，是代表黨中央、國務院對各省（自治區、直轄市）黨委和政府及其有關部門開展的環境保護督察。但是，在環境保護督察中，各級政府的管理與開會研究所占的比重不小。實際上，作為一級地方政府的環境保護職責，更重要的工作意義在于為一方人民提供優質的生態環境，即一地區的總體的空氣質量、地表水地下水等水體質量、土壤質量以及噪聲、輻射等達標情況，這些應該是環境保護“面”上工作、是重點，而對于企業排污、點位污染，這些是環境保護“點”上工作、是緣由。環境保護督察應以客觀監測指標為基準，督察一地，即按環境監測要求，選多少個點位，測大氣指標、水質指標、土壤指標等，多少是達標的，多少是超標的，根據達標或優質的數量比例，客觀評價某地的環境狀況。

同時，環境狀況都是針對某一地塊、某一地區的，結合我國省、市、縣、鄉政府機構職能情況，縣（市、區）級人民政府機構設置較為健全、轄區內各種經濟活動相對完善、地域空間內環境治理可一定程度自行調控，省、市有行政管轄卻實際無地可管，鄉鎮政府有地管卻無力管，因此，應以“縣”級行政機構作為環境保護督察的基本對象，而不是中央督察各省、省督察各市、市督察各縣、縣督察各鄉。以“縣”級行政機構作為基本對象的環境保護督察，落實環保舉措和完成環境保護任務在“縣”，省、市提供政策、協調、資金等支持，鄉鎮配合落地落實。不管中央檢查省，還是省檢查市，都是檢查轄區內所有縣（市、區）或抽樣縣（市、區），從各縣（市、區）監測指標結果，來評價某市、某省的環境保護工作情況。環境保護工作完成好的，可要求提供方法經驗總結；環境保護工作完成差的，再查其工作落實情況、工作措施不力等問題。我國幅員面積大，地區發展差異大，經濟水平層次多，生態環境保護、生態文明建設的工作起點、對象也明顯不同，但是有統一的國家規范和標準，環境管理治理的成效就是看達到國家規范和標準的程度、看人民群眾生活生產對環境的滿意程度。因此，不在于開了多少會、發了多少文件、跑了多少次現場，而在于環境到底好了沒有、問題解決了沒有、按進度是否真的能解決，用更簡單的機制、更少的時間、更少的資金人力成本辦好一件事情，方為“見效”“高效”。