云南省水電開發現狀及環境管理初探

楊瓊分，張 昊，楊美臨，劉越強，農定飛

(云南省生態環境工程評估中心，云南 昆明 650228)

0 引言

水電作為清潔的可再生能源得到快速發展，對緩解電力供需矛盾，優化能源結構，促進經濟社會發展發揮了重要作用。云南境內河流眾多，分屬長江、瀾滄江、怒江、紅河、珠江和伊洛瓦底江等六大流域，蘊藏著豐富的水能資源。在西部大開發戰略中，云南以水電為主的電力成為第五大支柱產業，而水電在云南西電東送中發揮了主力軍的作用。經過2002年國家廠網分開電力體制改革至今十多年的發展，特別是自2003年《云南省人民政府關于加快中小水電發展的決定》(云政發〔2003〕138號)印發以來，云南中小水電快速發展，中小水電資源開發率已超過80%。

1 云南省水電區域分布特征

1.1 行政區域分布特征

根據2018年統計數據，云南水電建設項目總數為2382座，其中裝機5萬kW以上電站115座，裝機5萬kW及以下電站2267座。以州市統計，水電數量最多和總裝機容量最大的州市均為昭通市，其水電數量占全省總數的14.61%，總裝機占全省總數的34.58%。水電數量其次的為紅河州、大理州、臨滄市，分別占全省總數的9.53%、8.82%、8.10%；總裝機容量其次的為昆明市、麗江市、臨滄市，分別占全省總裝機容量的10.53%、9.56%、7.99%。

1.2 流域分布特征

云南省六大流域中，水電數量最多的為金沙江流域，總水電數量為726座，其次為紅河流域457座、瀾滄江流域451座、怒江流域288座、珠江流域238座、伊洛瓦底江流域222座。全省水電開發裝機規模為10777.84萬kW，其中5萬kW以上電站總裝機規模9202.62萬kW，占比85.38%，5萬kW及以下電站裝機規模1575.22萬kW，占比14.62%。裝機規模最大的為金沙江流域6584.02萬kW，其次為瀾滄江流域2416.80萬kW。

2 云南省水電開發環境管理面臨的矛盾和壓力

2.1 規劃環評對項目環評的指導作用有待強化

盡管相關法律法規明確開展規劃環境影響評價的責任主體為規劃編制單位，但由于規劃環評的概念由環保部門提出，其他部門開展規劃環評的積極性和主動性較欠缺，缺乏內動力。很多流域規劃到了報批階段才臨時開展環評工作，或是為了具體項目而開展規劃和規劃環評。上述原因導致流域規劃編制滯后于水能資源開發，規劃及規劃環評執行率不高，已開展的規劃環評對項目環評的指導作用不強等問題。云南省2382座水電站(含裝機5萬kW以上)中，開展了流域規劃的水電站為1057座，占比44.4%，開展了流域規劃環評的水電站為457座，占比19.2%。此外，小流域規劃及規劃環評多由建設單位按自身開發需求委托相關單位開展，規劃環評編制質量參差不齊，缺乏對生態環境、綜合利用和社會效益的統籌考慮，未能充分體現規劃和規劃環評的宏觀指導及調控作用。

2.2 環境敏感區信息及資料不公開或公開不及時

世界自然遺產地、自然保護區、風景名勝區、水產種質資源保護區等環境敏感區其規劃、圖件資料由相應主管部門掌握，部分環境敏感區成立后信息未及時公開，導致建設單位、環評單位、評估機構甚至環評審批部門不能及時了解信息，部分水電建設項目選址進入敏感區管護范圍。甚至在水電項目建設階段也無保護區主管部門及監管機構進行告知，直到小水電清理整改過程中才發現項目已建在環境敏感區內的問題。

表1 全省各州市小水電情況

2.3 水電建設項目開發與環境敏感區保護存在一定沖突

水電為清潔能源，在運行過程中發揮防洪、發電、航運等綜合效益的同時，也對生態環境產生一定影響。尤其是涉及自然保護區、風景名勝區、水源保護區等環境敏感區的水電站，在建設、運行過程中均可能對保護區產生一定影響，與保護區管理要求產生沖突。

2.4 水電建設項目環評審批權限下放后要求不夠嚴格

按照“放管服”改革總體要求，云南水電建設項目環評文件審批權限由省級下放至州市縣等地方各級。因思想認識和技術能力等存在差異，地方各級生態環境主管部門對水電項目的環評審批要求不盡統一。州(市)級更多關注陸生生態及施工期影響，對水生生態、水環境等關注較少，批復中相應的要求不多，部分縣級的批復中甚至未提生態流量下泄、魚類保護措施要求。

2.5 水電建設項目環評監管力度不足

生態環境主管部門作為政府職能部門，隸屬同級政府管理，上級生態環境部門僅進行業務上的指導和監督，導致水電項目縱向環境監管效力不足。此外，盡管我國確立了以環境影響評價和環境保護措施“三同時”制度為核心的建設項目環境管理法律地位和管理體系，明確了建設項目環境管理的程序和要求，但水電項目運行期基本無污染物產生，現有的排污許可等主要針對污染型項目，水電項目運行期的環境監管幾乎是空白的。同時環境影響評價也與批復之后的初步設計、施工圖設計、工程施工等后續環節相脫節，對生態環境保護措施落實情況、效果等缺乏相應的跟蹤、監測及評價機制，導致水電項目重審批、輕監管問題較為突出。

2.6 水電項目環境影響后評價制度執行率低

水電開發屬于生態影響型建設項目，對環境的影響較為復雜，事先很難進行完全準確的預測和判斷，即環評文件的預測結果往往與工程實施后造成的實際影響有一定的差距。而且水電工程對水文情勢、水環境、生態環境等的累積影響短期內未能充分體現，因此水電建設項目開展環境影響后評價具有重要意義。《環境影響評價法》雖然提及開展環境影響后評價，但缺少其他相關配套的法律法規和規定，目前水電建設項目環境影響后評價主要由建設單位主動開展，缺少約束機制，導致實際開展環境影響后評價的水電建設項目較少。

3 云南水電環境管理建議

3.1 積極推動完善流域規劃環境影響評價

在《環境影響評價法》特別是《規劃環境影響評價條例》實施以來，云南省水電建設項目所屬流域的規劃環評工作得到了一定推動。根據法律法規要求，對于僅有單級水電站開發的流域規劃，按照建設項目進行環境影響評價，不再要求進行規劃的環境影響評價。為了有效結合實際，對于流域規劃內水電開發較早，明確僅剩最后一級水電站待開發的規劃，在最后一級水電站項目環境影響評價中開展流域水電開發回顧性環境影響評價。但通過統計，目前云南省水電建設項目所屬流域規劃的環境影響評價完成率仍不高。由于流域內梯級水電站的運營管理主體分屬不同公司，從而導致接受單一水電站業主委托開展環評工作的機構很難獲得流域內相對完整的水文資料及其他梯級水電站的環保工作開展情況。此外，受流域開發時間較早、工作時間和經費受限等因素，環評機構多以定性為主進行回顧性評價，提出整改措施的針對性不強。由此，建議積極推動完善流域規劃環境影響評價，對于已實施開發流域存在的環境問題進行系統識別，對于規劃繼續實施導致的潛在環境影響進行深入分析，統籌提出有效的整改補救措施。此外，部分流域規劃的開發目標除水電外還包括水利、水運等其他目標，流域規劃環境影響評價的推動對于后續其他項目的前期工作開展亦具有積極的促進作用。

3.2 分類制定差別化水電開發的環境管理要求

根據水利部、國家發展改革委、生態環境部和國家能源局聯合印發的《關于開展長江經濟帶小水電清理整改工作的意見》，長江經濟帶范圍內的11省(市)生態環境廳局統籌考慮小水電建設項目履行環評手續、涉及自然保護區、生態環境破壞等情況，按照退出、保留、整改三類進行分類處理。由于云南水電開發較早，大部分位于自然保護區內水電站建成投運于保護區成立之前。此外，在2012年主體功能區規劃公布之前，云南省林業、環保、農業、住建等對于各自主管的自然保護區相關信息資料共享不足，特別是州市級和縣級自然保護區多存在成立公示缺乏、規劃及界樁缺失、監控和監管缺位等問題，導致水電站環境影響評價階段存在難以界定與自然保護區的位置關系，甚至存在遺漏自然保護區的問題。由此，須分類制定差別化水電開發環境管理要求，依靠政策、尊重實際、分批推進、妥善完成水電分類處理工作。

3.3 積極推動開展云南省水電建設項目環境影響后評價

水電建設項目建設周期較長，水電開發對生態環境及保護措施的效果需要一個過程逐步顯現。2016年1月1日起實施的《建設項目環境影響后評價管理辦法(試行)》(環境保護部令 第37號)中提出水電行業中實際環境影響程度和范圍較大，且主要環境影響在項目建成運行一定時期后逐步顯現的建設項目應當開展環境影響后評價。盡管云南部分州市生態環境主管部門提出了水電建設項目開展環境影響后評價的要求，但是水電建設項目環境影響后評價工作仍未得到切實的推動。究其原因，一方面是建設單位對于水電項目開展環境影響后評價的重視度不足，這與目前未執行環境影響后評價的責任追究及處罰力度不高有關；另一方面，從業人員對于環境影響后評價開展的深度認識不盡統一，環評機構對于承擔環境影響后評價工作所需經費及工作難度和深度的預估不足，導致后期實際后評價工作推進困難重重。對此，建議對于正式投入運行滿3a的保留類電站和完成整改后運行滿3a的整改類電站要求開展環境影響后評價工作，重點關注工程運行對環境敏感區的影響，及時調整補充相應的環保措施。這不僅有利于進一步加強已投運水電項目的環境管理，而且有利于進一步提高環境影響評價水平和環境保護對策措施的有效性評估，從而為后續水電合理開發和環境管理提供借鑒和指導。

3.4 以高技術應用強化水電項目日常環境監管

與明顯產排污的工業項目不同，水電項目在運行期不產生空氣污染，廢污水產排量低，可視的陸生生態環境隨時間推移得以逐步恢復。這些特點都可能使屬地生態環境主管部門對于環評及竣工環保驗收手續齊備的水電建設項目疏于日常環境監管。同時，云南水電建設項目多分布于偏遠的高山峽谷區，人煙稀少、交通不便，在日常環境監管缺乏的情況下，項目運營單位很少會主動落實后續生態保護的要求，尤其是難于觀察其落實效果的水生生態保護要求，甚至出現生態流量下放都未能有效落實。由于水電建設項目對于生態環境的影響和改變是長遠的，當缺失環境保護措施時，水電建設項目對流域生態環境特別是水生生態環境將產生不可逆轉的影響和破壞。因此，應充分利用遙感、無人機與地理信息系統技術，推動以河流為單元的環境監測調查與復核模擬運算，切實落實生態流量在線監控，實現在線監測數據的聯網，做好數據的記錄儲備和調用抽查。通過高技術手段在日常動態環境監管中的應用，促進提升水電建設項目環境監管的準確性和合理性。

3.5 推動建立“環境友好”水電認證管理制度體系

2015年，中共中央國務院印發了《關于落實發展新理念加快農業現代化實現全面小康目標的若干意見》，提出加快農村基礎設施建設，發展綠色小水電。2016年，水利部印發了《關于推進綠色小水電發展的指導意見》，要求到2020年，建立綠色小水電標準體系和管理制度，初步形成綠色小水電發展的激勵政策，創建一批綠色小水電示范項目；到2030年，全行業形成綠色發展格局，小水電規劃設計科學合理，建設管理規范有序，調度運行安全高效，綜合利用水平明顯提高，生態環境保護措施嚴格落實。但目前綠色水電的推動工作仍然滯后，且“綠色水電”的概念局限于小水電，缺乏對于不同類型水電建設項目的廣泛適用性。由此，建議將“綠色水電”概念轉換為切實的“環境友好”水電認證管理制度體系，貫穿于水電工程建設和運行全過程。除了綠色水電認證制度，可配套發展綠色水電發電許可、綠色水電信貸、綠色水電生態補償等一系列配套的水電開發“環境友好”管理制度建設。同時，不斷建立完善水電環境管理的政策法規和技術標準，將生態優先的理念灌輸于水電建設項目的建設和運行管理之中，構建水電可持續發展模式。