全域城市化地區(qū)國土空間規(guī)劃編制路徑探索以石獅市國土空間規(guī)劃為例

鐘嶸

國土空間規(guī)劃是推進城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的重要手段，通過構(gòu)建集約高效的國土空間保護開發(fā)體系推動城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展。文章以福建省石獅市為例，從空間格局、要素配置、保障機制等方面探索全域城市化地區(qū)國土空間規(guī)劃編制路徑，以期為國內(nèi)同類型地區(qū)提供一定的實踐經(jīng)驗。

一、背景

2019年5月10日，中共中央 國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，國土空間是生態(tài)文明建設(shè)的重要載體，統(tǒng)籌兼顧國土空間保護規(guī)劃與發(fā)展是新時代的改革要求，改革后建立的國土空間規(guī)劃體系將綠色發(fā)展理念貫徹國土空間開發(fā)保護的全過程。

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化進程快速推進，部分城市經(jīng)過40多年的發(fā)展，已經(jīng)進入城鎮(zhèn)化中后期階段，城市人口總量增長、城鎮(zhèn)化增長逐步放緩。應(yīng)對這一發(fā)展趨勢，部分城市將破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推進全域城市化作為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的戰(zhàn)略突破口。全域城市化是城市化發(fā)展進程中的高級形態(tài)，其特點是將農(nóng)村和城市放到一個整體環(huán)境中協(xié)調(diào)發(fā)展，這是一種共贏的發(fā)展模式。

本輪國土空間規(guī)劃是對城市及區(qū)域發(fā)展資源要素的重新配置，全域城市化發(fā)展迎來了空間制度根本性設(shè)計的契機，隨著生態(tài)文明建設(shè)、“兩山”理論等發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變，國家對于空間約束管制效應(yīng)日益顯現(xiàn)，亟需通過國土空間規(guī)劃編制研究探索城市化的動力機制和空間保護利用模式。本次石獅市國土空間規(guī)劃編制，具有重要的探索意義。

二、全域城市化特征及研究進展

1.全域城市化概念和基本特征

全域城市化作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的進階形態(tài)，李憲波等認為全域城市化可以理解為全域空間內(nèi)生活生產(chǎn)方式向城市化轉(zhuǎn)型，城鄉(xiāng)均質(zhì)發(fā)展，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)消失，城鄉(xiāng)實現(xiàn)高度融合的狀態(tài)，全域城市化是城市化的高級形態(tài)和終極目標（李憲坡等，全域城市化：理論與實踐[J]．小城鎮(zhèn)建設(shè)，2011）。

圖1 中國城鄉(xiāng)發(fā)展模式示意圖

全域城市化應(yīng)具備以下三個基本特征，一是生產(chǎn)方式多樣并存，城市化的進程不應(yīng)簡單的理解為第二、三產(chǎn)業(yè)取代第一產(chǎn)業(yè)，其生產(chǎn)方式可以是多樣并存，農(nóng)村地區(qū)充分利用農(nóng)業(yè)空間資源，實現(xiàn)高效的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，同時帶動第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，如食品加工、旅游業(yè)等；二是空間形態(tài)包容共生，城市化的空間形態(tài)演進不應(yīng)簡單的將農(nóng)村形態(tài)改造成城市形態(tài)，其城市形態(tài)應(yīng)合理約束、防止蔓延，鄉(xiāng)村地區(qū)應(yīng)保留傳統(tǒng)緊湊的居住形態(tài)，延續(xù)鄉(xiāng)村特色風(fēng)貌，三是城鄉(xiāng)要素自由流動，城市化的體制改革應(yīng)重點引導(dǎo)城鄉(xiāng)從二元發(fā)展到共同發(fā)展，推進城鄉(xiāng)資源共享，打破城市化進程中城鄉(xiāng)利益均衡分配壁壘，促進城鄉(xiāng)要素自由流動，平等交換，利益共享。

2.國內(nèi)全域城市化研究進展

國內(nèi)有關(guān)全域城市化理論研究始于21世紀初期，黨的十六大報告首次正式提出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的理念，旨在進一步緩解城鄉(xiāng)二元發(fā)展帶來的城市和鄉(xiāng)村發(fā)展差距日益擴大，城鄉(xiāng)矛盾突出等問題。十八大以來，國家提出鄉(xiāng)村振興，部分區(qū)域發(fā)展到較高水平的地區(qū)提出由城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展走向全域城市化發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素自由流動，從生產(chǎn)方式、生活環(huán)境等實現(xiàn)高度統(tǒng)一的區(qū)域發(fā)展態(tài)勢，提升區(qū)域整體競爭力和發(fā)展品質(zhì)（圖1）。

國內(nèi)部分城市推進全域城市化積累了寶貴的實踐經(jīng)驗，2010年前后，成都提出“全域成都”的發(fā)展理念，大連市提出“全域城市化”發(fā)展戰(zhàn)略。韓長菊認為全域城市推進路徑主要包括三個方面：人自身素質(zhì)的轉(zhuǎn)換、物質(zhì)基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)化和管理體制的轉(zhuǎn)化。本文以石獅市國土空間規(guī)劃編制的實踐，從全域空間格局、要素配置、保障機制等探索全域城市化地區(qū)國土空間編制路徑。

三、石獅國土空間規(guī)劃編制路徑探索

1.石獅全域城市化發(fā)展特征

石獅市地處福建省閩南地區(qū)，作為“晉江模式”的先行者，闖出一條獨具石獅特色的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的道路，創(chuàng)造了備受矚目的“石獅速度”，2018年，石獅全域常住人口69.3萬人，城鎮(zhèn)化率79.80%，均高于泉州市及福建省水平。全市實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值836.03億元，人均GDP、人均財政收入、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、農(nóng)民人均純收入等指標均位居全省縣（市）前列，連續(xù)23年位居福建省十強縣（市）第2位（圖2）。

圖2 2008-2018年石獅市經(jīng)濟增長

圖3 2018年石獅市人口及工業(yè)產(chǎn)值分布

從全域人口分布來看，石獅市城區(qū)外鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中了全市60%的常住人口，55%的戶籍人口。從經(jīng)濟發(fā)展來看，石獅市城區(qū)外鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中了全市55%的規(guī)模以上工業(yè)產(chǎn)值，全域產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢愈發(fā)明確（圖3）。從城鄉(xiāng)建設(shè)空間來看，石獅市城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間占比53.93%,位于福建省縣級單元首位。從設(shè)施配套來看，全市101個行政村等級公路通達率、自來水普及率、生活垃圾處理率均達到100%，等級醫(yī)院交通30分鐘村莊覆蓋率100%，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施均等化明顯。

石獅自下而上的城鎮(zhèn)化進程中積累了一些矛盾，一是城市增量空間有限，石獅陸域國土面積188.10平方公里，是福建省陸域面積最小的縣級行政單元，城市增量空間有限，傳統(tǒng)擴張式的空間增長模式難以為繼；二是城市資源要素配置有待優(yōu)化，快速的城鎮(zhèn)化進程對城市資源消耗明顯，綠色發(fā)展理念要求進一步提升資源配置效率；三是空間治理水平有待提升，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為代表的閩南發(fā)展模式帶來了城鄉(xiāng)建設(shè)無序蔓延，鄉(xiāng)村建設(shè)同質(zhì)化現(xiàn)象明顯，空間治理能力現(xiàn)代化要求進一步創(chuàng)新保障機制。

2.石獅國土空間優(yōu)化路徑

（1）石獅國土空間優(yōu)化總體思路

石獅國土空間規(guī)劃基于“保護和發(fā)展”兩大視角，圍繞實現(xiàn)“全域空間高質(zhì)量、全域發(fā)展高效率、全域治理高水平”的發(fā)展目標，突出全域、全要素空間管控思路，從統(tǒng)籌全域空間布局、優(yōu)化全域要素配置、強化全域治理機制三方面入手。

①貫徹“多規(guī)合一”規(guī)劃理念，統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，協(xié)調(diào)好農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間和城鄉(xiāng)建設(shè)空間的關(guān)系，明確全域空間發(fā)展格局，實現(xiàn)生態(tài)共治、功能互動，構(gòu)建人地和諧的全域空間格局。

②圍繞提升發(fā)展質(zhì)量，優(yōu)化全域要素配置，制定與全域城市化戰(zhàn)略協(xié)同的職能分工體系，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)聯(lián)動、交通聯(lián)通、設(shè)施均等、空間優(yōu)美的要素支撐，提升城市發(fā)展動力和資源利用效率。

③突出治理水平的提升，從空間管控制度和城鄉(xiāng)治理機制兩個維度創(chuàng)新全域城市化推進機制，推動城市治理能力現(xiàn)代化，通過高水平的空間治理實現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)理念。實現(xiàn)國土空間品質(zhì)和人民生活幸福指數(shù)的同步提升。

（2）統(tǒng)領(lǐng)全域空間發(fā)展格局

①底線思維，明確生態(tài)安全格局

以永久基本農(nóng)田保護紅線、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界為管控底線。依托山體、丘陵、溪流、湖庫、海岸形成山海連接廊道，構(gòu)建“山、海、城”相融共生的空間格局，避免城市空間蔓延。建立嚴格的基本生態(tài)控制線，保障自然山體“綠色屏障”；劃分城市生態(tài)功能分區(qū)，維護高水平城市生態(tài)安全格局；強化海洋生態(tài)系統(tǒng)保護和修復(fù)，沿海灣構(gòu)建海岸生態(tài)岸線。

②保質(zhì)保量，提升農(nóng)業(yè)發(fā)展格局

加快發(fā)展優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，培育海洋新興產(chǎn)業(yè)，拓展?jié)O港經(jīng)濟及上下游產(chǎn)業(yè)。大力發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游業(yè)，利用“旅游+”“生態(tài)+”等模式，推進一二三產(chǎn)業(yè)深度融合。加快發(fā)展智慧農(nóng)業(yè)，改造提升傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的智能化、機械化、工廠化。推行綠色生產(chǎn)方式，大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，推進農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)。

③集約高效，優(yōu)化城鄉(xiāng)空間格局

圖4 石獅生態(tài)要素識別

圖5 石獅國土空間網(wǎng)絡(luò)化示意圖

塑造高度融合的網(wǎng)絡(luò)化城鄉(xiāng)空間格局，差異化引導(dǎo)片區(qū)功能分工，強化城鄉(xiāng)節(jié)點空間的織補作用，充實網(wǎng)絡(luò)密度。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局，實現(xiàn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)的相互促進、良性循環(huán)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施布局，讓城鄉(xiāng)群眾均等享受社會資源和公共服務(wù)。

（3）優(yōu)化全域要素資源配置

①高效耦合的全域產(chǎn)業(yè)分工

針對石獅現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系格局初步形成，但產(chǎn)業(yè)整體發(fā)展水平和質(zhì)量不高的特征。中心城區(qū)強化城市、產(chǎn)業(yè)服務(wù)職能，外圍片區(qū)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化整合，加快建鏈、補鏈、強鏈步伐，推動產(chǎn)業(yè)鏈提升。城郊、鎮(zhèn)郊融合類村莊引進符合村莊資源特點、產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的項目，努力構(gòu)建城市中心引領(lǐng)、產(chǎn)業(yè)反哺鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)分工體系，最終實現(xiàn)城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)差異化發(fā)展格局。

圖6 石獅全域產(chǎn)業(yè)分工

圖7 石獅全域交通組織

②便捷通達的全域交通組織

加強城市對外交通建設(shè)，不斷完善對外交通網(wǎng)絡(luò)，增加與泉州、晉江的道路交通連接通道，完善區(qū)域性交通樞紐的快速聯(lián)系。建立中心和片區(qū)的放射性快速路系統(tǒng)，加強各片區(qū)的交通網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系。提升全域支路網(wǎng)密度，加強老城區(qū)和鄉(xiāng)村地區(qū)路網(wǎng)織補，進一步支撐全域城市化推進。

③均等一體化的公服配套體系

提升公共管理水平。完善教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育等基本公共服務(wù)配套設(shè)施，促進公共服務(wù)均等化，實現(xiàn)基本公共服務(wù)一體化。以人為中心，轉(zhuǎn)變城市公共服務(wù)發(fā)展理念，創(chuàng)新政府公共服務(wù)供給方式，倡導(dǎo)精細化、人性化公服配套體系，提高人民幸福指數(shù)。

④特色宜居的空間品質(zhì)

圖8 社區(qū)生活區(qū)配套示意

串聯(lián)藍綠空間，構(gòu)建通山達海，聯(lián)動全域的城市綠脈，打造“綠在城中、城在綠中”的全域城鄉(xiāng)空間。充分利用水系打造開敞空間，通過親水近綠等措施，打造水、綠、人和諧相融的綠帶空間。彰顯城市文化特色。加強多元文化的保護與傳承，優(yōu)化文化遺產(chǎn)的生存環(huán)境，激活傳統(tǒng)文化創(chuàng)造力。構(gòu)建全市域、全體系、全要素歷史文化遺產(chǎn)保護體系，注重歷史遺存與城市功能關(guān)聯(lián)，促進遺存自身可持續(xù)發(fā)展，帶動片區(qū)功能提升。

（4）強化全域治理保障措施

①創(chuàng)新國土空間傳導(dǎo)機制

形成“全域——片區(qū)”兩層次，“總體規(guī)劃——專項規(guī)劃——詳細規(guī)劃”三大類，“五年實施規(guī)劃——年度實施計劃”分時序的國土空間規(guī)劃體系，從空間和時間兩個維度健全規(guī)劃實施傳導(dǎo)機制。通過專項規(guī)劃和詳細規(guī)劃保障總體規(guī)劃核心內(nèi)容的有效傳導(dǎo)。通過實施規(guī)劃和年度計劃確保總體規(guī)劃的階段目標和空間安排與經(jīng)濟社會發(fā)展協(xié)調(diào)一致。

②細化國土空間管控體系

落實國土空間總體規(guī)劃確定的指標體系、空間重要管控線、規(guī)劃分區(qū)和空間強度。構(gòu)建“量化指標+空間坐標”的管控傳導(dǎo)體系。加強總體規(guī)劃確定的約束性指標在專項規(guī)劃、詳細規(guī)劃、五年規(guī)劃、年度計劃等規(guī)劃中的分解落實，構(gòu)建“地塊用途+建設(shè)強度”的空間管理約束體系，在總體規(guī)劃確定的全域空間格局和功能結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，細化落實地塊劃分和用途分類，作為實施國土空間用途管制的依據(jù)，科學(xué)控制全域國土開發(fā)強度，合理優(yōu)化全域開發(fā)建設(shè)規(guī)模。

③完善城鄉(xiāng)治理配套制度

推動農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，以明晰農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)歸屬、維護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利為目的，以發(fā)展股份合作等多種形式的合作、聯(lián)合為導(dǎo)向，穩(wěn)步推進集體經(jīng)營性資產(chǎn)改革。加快全域社區(qū)建設(shè)，將社區(qū)公共服務(wù)配套供給拓展至全域城鄉(xiāng)空間，以現(xiàn)代化的公服配套體系引領(lǐng)鄉(xiāng)村居民的身份轉(zhuǎn)變。

四、石獅國土空間規(guī)劃編制路徑的推廣意義

1.國土空間總體謀劃

國土空間是城市戰(zhàn)略推進的重要載體，城市應(yīng)對不同發(fā)展階段應(yīng)同步優(yōu)化空間發(fā)展模式，提升城市發(fā)展能級和效率，城市片區(qū)發(fā)展良莠不齊，充分立足片區(qū)現(xiàn)狀差異化發(fā)展特征，先實現(xiàn)片區(qū)功能差異化、一體化發(fā)展，最終實現(xiàn)全域空間統(tǒng)籌、融合發(fā)展。

貫徹落實中央關(guān)于統(tǒng)籌三生空間、落實三條控制線的精神，應(yīng)對生態(tài)文明發(fā)展相關(guān)要求，突出生態(tài)優(yōu)先，通過多元化的城市片區(qū)功能組織和城鄉(xiāng)關(guān)系重構(gòu)，提升國土空間保護開發(fā)的可持續(xù)性，總體提升全域國土空間發(fā)展格局。

2.資源要素統(tǒng)籌配置

城市是各類要素資源和社會活動最為集中的地方，統(tǒng)籌優(yōu)化資源要素配置，能夠進一步形成合力，為全域城市化的推進注入強大的內(nèi)生動力。統(tǒng)籌資源配置能夠有效破除城鄉(xiāng)壁壘，進而提升城市資源供給質(zhì)量和效率。全域城市化推進的根本目的是使得城鄉(xiāng)居民能夠共享城市文明，共享發(fā)展成果，新時代的國土空間是以人民為中心，“五位一體”的規(guī)劃，實現(xiàn)這一目標需要通過城鄉(xiāng)資源要素優(yōu)化配置，實現(xiàn)“全地域”與“全領(lǐng)域”的雙重覆蓋，按照區(qū)域均衡、全民共享的要求，以空間和政策雙重引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟、道路交通、公共服務(wù)等發(fā)展要素的集聚和優(yōu)化。

3.管理體制優(yōu)化創(chuàng)新

長期以來城鄉(xiāng)二元分割的城鄉(xiāng)治理體系是全域城市化推進的最大阻礙，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的規(guī)劃管理體制對破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、促進全域協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。

建立自上而下貫通式的空間管控體系，通過不同層級的國土空間規(guī)劃進行逐級傳導(dǎo)、落實，保障城鄉(xiāng)發(fā)展的底線空間，通過專項規(guī)劃等結(jié)合地域發(fā)展實際差異化引導(dǎo)片區(qū)具體建設(shè)，塑造各具特色的城鄉(xiāng)發(fā)展空間。實現(xiàn)城市治理模式從“城鄉(xiāng)分治”到“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”的轉(zhuǎn)型。

同時，應(yīng)加快構(gòu)筑城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)共管體系，加快社會管理體系創(chuàng)新，形成與全域城市化相適應(yīng)的城鄉(xiāng)管理體系，建立全域城市化推進綜合協(xié)調(diào)機制。

五、結(jié)語

石獅作為全國中小城市綜合改革試點城市，本次石獅市國土空間規(guī)劃的編制是對石獅全域空間資源配置的優(yōu)化設(shè)計，應(yīng)對國土空間治理的新形勢、新要求，從全域空間優(yōu)化、資源要素配置和規(guī)劃實施機制三個方面對石獅的全域城市化戰(zhàn)略實施路徑進行梳理，構(gòu)建與全域城市化相匹配的全域空間發(fā)展模式，提高國土空間治理體系和城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的契合度，為其它全域城市化地區(qū)的國土空間規(guī)劃編制提供實踐經(jīng)驗。