糧食流通中的社會(huì)成本比較

邵凱超 趙璐璐

[摘要]鑒于糧食流通中的社會(huì)成本決定了糧食流通體制的經(jīng)濟(jì)效益，本文首先回顧了1949年以來我國糧食流通體制的演變，并把我國糧食流通體制分為三種模式，然后對(duì)三種糧食流通體制的社會(huì)成本進(jìn)行分析。通過政策制定者運(yùn)行機(jī)制的成本、壟斷產(chǎn)生的外部性、國有糧食企業(yè)低效率運(yùn)行和信息不完全產(chǎn)生的交易費(fèi)用四個(gè)方面的分析得出，雖然隨著我國糧食流通體制市場化改革的深化，社會(huì)成本逐漸降低，但是對(duì)政策的依賴以及壟斷產(chǎn)生的負(fù)外部性等因素使社會(huì)成本依舊較高。基于這一現(xiàn)狀，本文通過對(duì)糧食流通中成本的比較，提出了要處理好市場與政府的關(guān)系、建立現(xiàn)代化的管理制度、改善糧食流通市場競爭環(huán)境等建議。

[關(guān)鍵詞]糧食流通;社會(huì)成本;行政依賴

中圖分類號(hào)：F326.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.16465/j.gste.cn431252ts.202009

糧食流通體制的社會(huì)成本決定了其經(jīng)濟(jì)效益。中華人民共和國成立以來，我國糧食流通體制幾經(jīng)變遷，制度變遷的目標(biāo)是降低糧食流通中的社會(huì)成本，提高糧食市場的競爭效益。從縱向歷史的角度分析我國糧食流通體制的變遷可以發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)的糧食流通體制具有高度的計(jì)劃性和壟斷性[1]，這兩大特征使糧食流通體制產(chǎn)生了巨大的外部性，而這種外部性的增加導(dǎo)致糧食流通體制的社會(huì)成本較高。為降低糧食流通體制的社會(huì)成本，改革開放以來，由政府主導(dǎo)的糧食流通體制向由市場主導(dǎo)的糧食流通體制變遷，雖然經(jīng)歷了雙軌制、市場化改革及全面市場化三個(gè)階段的變遷，但是我國糧食流通體制依舊擺脫不了對(duì)傳統(tǒng)糧食流通體制的路徑依賴[2]。本文通過比較我國糧食流通體制的社會(huì)成本，分析了我國糧食流通體制變遷的邏輯和目標(biāo)，為糧食流通體制的改革提供參考。

1 我國糧食流通體制的變遷

劉甲朋[3]認(rèn)為糧食儲(chǔ)備制度可以分為三類：國家壟斷型、國家主導(dǎo)型和市場主導(dǎo)型。借助這一思想，本文把糧食流通體制也分為三類：國家壟斷型糧食流通體制、國家主導(dǎo)型糧食流通體制和市場主導(dǎo)型糧食流通體制，以便比較不同流通體制產(chǎn)生的社會(huì)成本。縱觀我國糧食流通體制的變遷可知，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期（1953—1984年）我國糧食流通體制屬于國家壟斷型糧食流通體制，轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)時(shí)期（1985—2003年）我國糧食流通體制屬于國家主導(dǎo)型糧食流通體制，2004年以后我國逐漸從國家主導(dǎo)型糧食流通體制向市場主導(dǎo)型糧食流通體制轉(zhuǎn)型。按照這個(gè)時(shí)間順序，本文首先對(duì)我國不同時(shí)期糧食流通體制的演變進(jìn)行分析。

1.1 計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期我國糧食流通體制（1953—1984年）

1953年10月中共中央發(fā)出了《關(guān)于實(shí)行糧食的計(jì)劃收購與計(jì)劃供應(yīng)的決議》，11月政務(wù)院發(fā)布了《政務(wù)院關(guān)于實(shí)行糧食的計(jì)劃收購和計(jì)劃供應(yīng)的命令》，這標(biāo)志著糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷制度的形成，在這一背景下，傳統(tǒng)的國家壟斷型糧食流通體制逐漸形成。傳統(tǒng)的糧食流通體制具有高度的計(jì)劃性和壟斷性，這兩大特征是由當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)背景和基本國情所決定的。中華人民共和國成立初期我國糧食供給嚴(yán)重不足，糧食有效供給不足與需求剛性的矛盾嚴(yán)重阻礙了國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。為保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展，1953年政府對(duì)糧食流通產(chǎn)業(yè)實(shí)施計(jì)劃收購和計(jì)劃供應(yīng)，以期利用計(jì)劃與壟斷的手段保證糧食的有效供給。

高度的計(jì)劃性主要表現(xiàn)在政府對(duì)糧食征收和分配標(biāo)準(zhǔn)上。1955年8月，國務(wù)院發(fā)布了《農(nóng)村糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷暫行辦法》;同年9月糧食部發(fā)布了《市鎮(zhèn)糧食定量供應(yīng)憑證印制使用暫行辦法》，規(guī)定了“定產(chǎn)、定購、定銷”的標(biāo)準(zhǔn)。極具計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制特征的“三定”政策規(guī)定了對(duì)農(nóng)村的余糧戶在留足農(nóng)戶的口糧、種子、飼料和繳納農(nóng)業(yè)稅后，統(tǒng)購余糧的80%～90%，即統(tǒng)購;對(duì)城市用糧人員按照戶籍人口進(jìn)行核算并發(fā)行糧票，用糧票換購的形式代替貨幣購買，即統(tǒng)銷[4]。統(tǒng)購統(tǒng)銷制度的建立決定了糧食流通體制的高度計(jì)劃性;高度的壟斷主要表現(xiàn)在糧食流通主體和糧源控制方面。1950年3月1日中國糧食公司正式成立，其下設(shè)的分支公司主要負(fù)責(zé)糧食的調(diào)運(yùn)和收購等具體工作。隨后財(cái)政部和貿(mào)易部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于地方財(cái)政余糧、地方事業(yè)糧統(tǒng)一由國營糧食公司收購暫行辦法》。強(qiáng)調(diào)了國營糧食企業(yè)對(duì)糧食收購與中央糧庫的統(tǒng)一調(diào)度。國營糧食企業(yè)對(duì)糧食流通行業(yè)的全部壟斷決定了糧食流通體制具有高度的壟斷性。

1.2 轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)時(shí)期我國糧食流通體制（1985—2003年）

1985年政府廢除了糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷制度，轉(zhuǎn)而對(duì)糧食流通實(shí)施“雙軌制”，即對(duì)合同訂購部分按照合同價(jià)格實(shí)施訂購，合同以外部分按照市場價(jià)格實(shí)施議價(jià)訂購。“雙軌制”是對(duì)我國糧食流通體制的一次重要的探索，也是我國糧食流通體制從國家壟斷向國家主導(dǎo)的始端，雖然這一時(shí)期我國糧食流通體制改革出現(xiàn)了反復(fù)與停滯[5]，但是整體來看，這一時(shí)期我國糧食流通體制改革為建立市場主導(dǎo)的糧食流通體制打好了基礎(chǔ)。

1990年，建立國家專項(xiàng)儲(chǔ)備制度，由國家集中有效管理，以豐補(bǔ)歉，調(diào)劑余缺[6]。這既是政府實(shí)施宏觀調(diào)控的重要手段，又是建立政府主導(dǎo)的糧食流通制度的基礎(chǔ)。1993—1997年政府放開糧食經(jīng)營實(shí)施“兩條線”運(yùn)營，即政策性糧食和經(jīng)營性糧食分開經(jīng)營。1997—2003年對(duì)國有糧食企業(yè)進(jìn)行改革，實(shí)施“四分開”（政企分開、中央與地方分開、儲(chǔ)備與經(jīng)營分開、新老賬分開）、“一完善”（完善糧食價(jià)格機(jī)制）政策，推進(jìn)“三項(xiàng)政策，一項(xiàng)改革”（國有糧食企業(yè)要敞開收購、順價(jià)銷售、封閉運(yùn)行和深化國有糧食企業(yè)改革）。整體分析這一階段的我國糧食流通體制改革，可以得出以下幾點(diǎn)：一是建立糧食流通主體多元化結(jié)構(gòu)，通過開放糧食經(jīng)營市場，使糧食流通市場競爭主體不再局限于國有糧食企業(yè)，有更多的民營糧食企業(yè)參與競爭;二是持續(xù)對(duì)國有糧食企業(yè)進(jìn)行改革，使原有國有糧食企業(yè)壟斷的局面得到改善;三是建立國家專項(xiàng)儲(chǔ)備制度，政府開始借助宏觀調(diào)控政策代替原有的行政壟斷[7]，降低了糧食流通體制產(chǎn)生的行政成本和壟斷造成的外部性成本。

1.3 全面市場化時(shí)期我國糧食流通體制（2004年至今）

2004年《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化糧食流通體制改革的意見》（國發(fā)〔2004〕17號(hào)）明確指出要全面放開糧食收購市場，積極穩(wěn)妥推進(jìn)糧食流通體制改革，由此糧食流通市場徹底進(jìn)入市場經(jīng)濟(jì)時(shí)代。全面開放主要表現(xiàn)在以下兩點(diǎn)：一是價(jià)格機(jī)制逐步完善，2006年對(duì)小麥和稻谷主產(chǎn)區(qū)實(shí)施最低價(jià)收購政策，2008對(duì)玉米和大豆實(shí)施臨時(shí)收儲(chǔ)政策，2014年對(duì)大豆實(shí)施目標(biāo)價(jià)格收購政策，2016年對(duì)玉米實(shí)施價(jià)補(bǔ)分離政策。玉米和大豆市場價(jià)格形成與補(bǔ)貼形式的探索為全面開放糧食流通市場，建立市場價(jià)格機(jī)制奠定了基礎(chǔ)。二是多元化市場主體的建立，2004年以來我國糧食流通市場競爭主體更加多元，民營糧食企業(yè)逐漸壯大，外資與合資糧食企業(yè)快速擴(kuò)張，國有糧食企業(yè)深入改革，使糧食流通市場主體之間競爭更加激烈。雖然我國糧食流通體制依舊處于國家主導(dǎo)型向市場主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變的過程中，但是不難看出，我國糧食流通體制經(jīng)過70年的實(shí)踐與改革，由制度產(chǎn)生的負(fù)外部性在逐漸減小，由負(fù)外部性產(chǎn)生的社會(huì)成本也在逐漸降低，但糧食流通體制依舊在改革的路上。

綜合我國糧食流通制度改革可以看出，我國糧食流通還沒有擺脫對(duì)政府的行政依賴，尤其是收儲(chǔ)方面，國有糧食收儲(chǔ)企業(yè)在收儲(chǔ)領(lǐng)域始終處于壟斷地位，并依舊按照政府計(jì)劃執(zhí)行政府意志;壟斷市場的局面依舊沒有被完全打破，國有糧食企業(yè)依然在糧食流通領(lǐng)域主導(dǎo)著市場的動(dòng)態(tài);市場價(jià)格形成機(jī)制依舊在探索發(fā)展中。因此，我國糧食流通體制改革還有很長的路要走。

2 糧食流通體制的社會(huì)成本比較

研究糧食流通體制的社會(huì)成本首先需要了解其產(chǎn)生的原因。理論上，社會(huì)成本來自經(jīng)濟(jì)行為主體的外部性，而外部性產(chǎn)生的根源既可能是市場機(jī)制本身的不完善，也可能是政策制定者自身行為的副作用[8]。在我國，糧食流通體制的社會(huì)成本主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：一是政策制定者運(yùn)行機(jī)制的成本，二是壟斷產(chǎn)生的外部性，三是國有糧食企業(yè)低效率運(yùn)行，四是信息不完全產(chǎn)生的交易費(fèi)用。

2.1 政策制定者運(yùn)行機(jī)制的成本

我國糧食流通體制改革是由政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性變遷和漸進(jìn)性變遷的結(jié)合，政府作為糧食流通體制的制定者，承載了糧食流通體制權(quán)力的運(yùn)行，而權(quán)力的運(yùn)行是需要成本的。結(jié)合我國三種糧食流通體制可以發(fā)現(xiàn)，三種機(jī)制有不同的運(yùn)行成本。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期國家壟斷型糧食流通體制背景下，糧食流通體制運(yùn)行的社會(huì)成本包括四個(gè)部分：一是龐大的權(quán)力部門運(yùn)行成本，二是權(quán)力部門需要承擔(dān)的分配和流通的成本，三是權(quán)力部門的非生產(chǎn)性尋租成本，四是權(quán)力運(yùn)行所需要的時(shí)間成本。轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)及市場經(jīng)濟(jì)探索階段背景下，國家主導(dǎo)型糧食流通體制的社會(huì)成本包括三個(gè)部分：一是權(quán)力運(yùn)行成本，二是壟斷所帶來的社會(huì)福利損失，三是壟斷所產(chǎn)生的非生產(chǎn)性尋租成本。全面市場化背景下，市場主導(dǎo)型糧食流通體制的社會(huì)成本包括兩部分：一是相對(duì)較少的權(quán)力運(yùn)行成本;二是由市場競爭帶來的摩擦性損失。

結(jié)合以上的分析可以得出：一是由國家壟斷的糧食體制向以市場為導(dǎo)向的糧食流通體制轉(zhuǎn)變的過程中，承載的權(quán)力運(yùn)行成本在逐漸降低。流通市場壟斷程度越高，體制所承載的權(quán)力成本越高;流通市場化程度越高，體制所承載的權(quán)力成本越低。二是壟斷帶來的尋租行為和社會(huì)福利損失一直是導(dǎo)致我國糧食流通體制社會(huì)成本較高的一個(gè)重要原因[9]。三是流通市場對(duì)行政權(quán)力的依賴，衍生了由權(quán)力產(chǎn)生的外部性，這種外部性表現(xiàn)為國有糧食企業(yè)常常依附于權(quán)力部門，通過政策補(bǔ)貼等形式獲取超額利潤，這種行為增加了糧食流通體制的社會(huì)成本。

2.2 壟斷產(chǎn)生的外部性

由于糧食特殊的重要性，新中國成立以來，政府就對(duì)糧食流通進(jìn)行了嚴(yán)格的限制。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國糧食收儲(chǔ)、購銷和分配由國有糧食企業(yè)完全壟斷;轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)及市場化探索階段，政府放松了對(duì)糧食流通市場的管制，但是國有糧食企業(yè)在流通市場上依舊具有主導(dǎo)地位;全面市場化階段，國有糧食企業(yè)的壟斷地位依舊沒有被撼動(dòng)，在一些領(lǐng)域，國有糧食企業(yè)依舊具備絕對(duì)的壟斷地位，比如在糧食收儲(chǔ)領(lǐng)域。壟斷所產(chǎn)生的外部性和社會(huì)福利損失導(dǎo)致糧食流通體制的社會(huì)成本增加。

假定糧食壟斷廠商在既定的條件下為實(shí)現(xiàn)利潤最大化需要對(duì)Q和P進(jìn)行調(diào)整（見圖1）。已知MC為邊際成本，MR為邊際效益，d=AR為需求曲線和平均效益，MC分別交MR、d（AR）于點(diǎn)E1和E2。假定糧食流通市場為完全競爭市場，此刻糧食廠商利潤最大化條件為MC=AR=d，糧食廠商利潤為0。當(dāng)糧食市場為壟斷市場時(shí)，糧食壟斷廠商利潤最大化的條件是MC=MR，則有糧食壟斷廠商分別調(diào)整Q與P到Q2與P2，P2交d于點(diǎn)F，Q2交P1E2于點(diǎn)G，交MR和AR于點(diǎn)E1，則有壟斷廠商的平均收益為FQ2，平均成本為GQ2，平均利潤大于平均成本，壟斷廠商獲得超額利潤，單位產(chǎn)品獲得平均利潤為FG，總利潤為P1P2FE2。在不完全競爭市場下，壟斷廠商獲得的超額利潤越高，需求方產(chǎn)生的社會(huì)福利損失則越高;而社會(huì)福利損失越高，壟斷帶來的社會(huì)成本則越高。

2.3 國有糧食企業(yè)低效率運(yùn)行

國有糧食企業(yè)低效率運(yùn)行與權(quán)力的保護(hù)主義有重要的聯(lián)系。國有糧食企業(yè)具有雙重的目標(biāo)性，一是作為企業(yè)，國有糧食企業(yè)是以營利為目標(biāo)的;二是作為國家控股企業(yè)，國有糧食企業(yè)需要承擔(dān)權(quán)力部門的行政意志[10]。國有糧食企業(yè)的雙重目標(biāo)性決定了企業(yè)本身受權(quán)力部門的保護(hù)，當(dāng)這種保護(hù)使企業(yè)不再為營利擔(dān)憂時(shí)，企業(yè)的低效運(yùn)行則逐漸形成。縱觀我國糧食流通體制變革的三個(gè)階段，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國有糧食企業(yè)完全執(zhí)行了政府意志，不需要考慮盈利水平，這使國有糧食企業(yè)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的20余年里形成了對(duì)權(quán)力部門的依賴、對(duì)財(cái)政補(bǔ)助的依賴;在轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)及市場化探索階段，國有糧食雖然通過改革，提高了市場競爭力和盈利能力，但是對(duì)行政的依賴已經(jīng)形成慣性，導(dǎo)致國有糧食企業(yè)在1985—1997年這一階段形成較大的虧損;在全面市場化階段，國有糧食企業(yè)通過改革提高了企業(yè)的競爭力和盈利能力，但是糧食作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的物質(zhì)保證，使國有糧食企業(yè)必須承擔(dān)一定的行政意志，再加上長久以來國有糧食企業(yè)對(duì)政府的依賴，導(dǎo)致國有糧食企業(yè)低效率運(yùn)行。低效率運(yùn)行增加了企業(yè)運(yùn)行的成本，使糧食流通體制的社會(huì)成本增加。

2.4 信息不完全產(chǎn)生的交易費(fèi)用

信息的不完全、不對(duì)稱是造成糧食流通體制社會(huì)成本增加的另一個(gè)重要因素。糧食流通信息不完全、不對(duì)稱主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是糧食供給與糧食需求之間的信息不完全、不對(duì)稱。當(dāng)前我國還未能形成完善的糧食市場價(jià)格機(jī)制，導(dǎo)致托市收購價(jià)格無法傳達(dá)糧食供給方的真實(shí)情況，也無法傳達(dá)糧食需求方的真實(shí)情況。二是流通環(huán)節(jié)的信息不完全、不對(duì)稱。這源于我國糧食主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)空間和時(shí)間上的差距，運(yùn)輸成本、運(yùn)輸量、儲(chǔ)備成本和儲(chǔ)備量等信息的缺失導(dǎo)致糧食流通市場的信息無法真實(shí)反饋給市場主體。三是撮合交易產(chǎn)生的交易費(fèi)用，增加了糧食流通的社會(huì)成本。

3 結(jié)論及建議

中華人民共和國成立以來，我國糧食流通體制經(jīng)歷了70年的演變，糧食流通中的社會(huì)成本逐漸降低，但是以市場為導(dǎo)向的糧食流通體制還未真正建立起來，權(quán)力運(yùn)行成本、壟斷產(chǎn)生的外部性、國有糧食企業(yè)低效率運(yùn)行及信息不完全產(chǎn)生的交易費(fèi)用依舊使糧食流通中的社會(huì)成本較高。基于以上分析，本文提出如下建議：

（1）建設(shè)市場主導(dǎo)型糧食流通體制必須處理好政府與市場的關(guān)系。一是完善價(jià)格機(jī)制，當(dāng)前托市價(jià)格收購使價(jià)格信息無法正確、及時(shí)地傳達(dá)市場供需信息，需要建立糧食市場價(jià)格機(jī)制，使糧食價(jià)格能夠傳遞好生產(chǎn)與需求的信息;二是完善糧食財(cái)政補(bǔ)貼政策，通過財(cái)政政策對(duì)糧食進(jìn)行宏觀調(diào)控，彌補(bǔ)糧食生產(chǎn)的弱質(zhì)性;三是制定競爭規(guī)則，營造良好的競爭環(huán)境，保證糧食流通市場競爭公平、公正、公開。

（2）壟斷是影響我國糧食流通體制改革另一個(gè)重要的因素，壟斷受益群體制約了糧食流通市場化改革的步伐，使糧食流通體制具有路徑依賴的特征。解決壟斷問題必須規(guī)范市場競爭機(jī)制，一是從儲(chǔ)備主體上對(duì)政策性儲(chǔ)備與市場性儲(chǔ)備進(jìn)行分割，使市場性儲(chǔ)備參與到競爭活動(dòng)中，使政策性儲(chǔ)備更好地執(zhí)行公共目標(biāo);二是構(gòu)建多元的市場競爭主體，支持非國有糧食企業(yè)主體進(jìn)入市場;三是對(duì)國有糧食企業(yè)進(jìn)行股權(quán)改革，明細(xì)股權(quán)，引進(jìn)戰(zhàn)略投資者，借混合所有制改革的東風(fēng)，建立具有現(xiàn)代管理制度的國有糧食企業(yè)。

（3）建立多渠道的信息流通平臺(tái)，使糧食流通市場主體能夠及時(shí)、準(zhǔn)確地獲得信息。一是利用互聯(lián)網(wǎng)建立全國糧食流通信息平臺(tái)，并及時(shí)發(fā)布信息，使全國乃至全球糧食市場信息能夠第一時(shí)間傳播出去;二是建立糧食市場交易平臺(tái)，通過吸引大量的買方與賣方，撮合糧食市場交易。

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