幾內亞共和國礦業(yè)開發(fā)領域
——“當地成分”政策的研究及應對策略

（國家電投集團鋁電投資有限公司，北京 100000）

采礦業(yè)被視為幾內亞共和國經濟發(fā)展和增長的引擎。盡管礦產資源的潛力巨大（該國經常被描述為地質奇跡），然而受礦業(yè)影響的人口通常不會從礦業(yè)開發(fā)產生的收益中享受到利益。幾內亞第三共和國總統(tǒng)阿爾法·孔戴教授自2010年政府就位以來，就對該部門進行了重要的結構性改革，以期促進和鼓勵外國投資，并通過礦業(yè)管理部門的開放性和活力來改善商業(yè)環(huán)境。2016年起，幾內亞礦業(yè)部門開始推行“當地成分”，政策以使幾內亞企業(yè)及國民通過礦業(yè)這一支柱產業(yè)獲得利益。

1 幾內亞礦業(yè)情況

幾內亞共和國的土地及地下?lián)碛兄匾牡V產資源。鋁土礦儲量占世界的三分之一以上（400億噸），且氧化鋁平均品位高達40%；擁有世界上最大的未開發(fā)鐵礦床，鐵礦石儲量預計為200億噸，平均品位超過60%，700多噸黃金，鉆石儲量為3000至4000萬克拉，另外還有其他許多礦物質蘊藏，例如錳，鋅，鈷，鎳和鈾等。采礦業(yè)是幾內亞國民經濟的重要組成部分，占該國出口總額的97.84%以上，2016年采礦業(yè)收入已占國內生產總值的22.71%。形成超過30,000多個直接就業(yè)崗位，是幾內亞社會經濟增長和發(fā)展的重要驅動力。盡管統(tǒng)計數據令人鼓舞，但礦業(yè)項目中附近的人口受困于采礦活動，無法從其收入中獲益。

2 什么是“當地成分”政策

孔戴政府于2016年起，陸續(xù)推出各項“當地成分”政策，旨在鼓勵或強制使用幾內亞的勞動力、商品和服務，包括將技能和/或技術從國際合作伙伴轉移到本地供應商或承包商，以提高他們?yōu)榈V業(yè)項目提供商品和服務的能力。

這項政策由幾內亞政府與工業(yè)經營者、國際金融公司、非洲開發(fā)銀行和世界銀行等伙伴合作制定，應能使采礦項目對國民經濟作出強有力的貢獻，并加強采礦業(yè)和其他部門工人的技能；由于采礦是幾內亞國民經濟的貢獻者，因此“當地成分”有可能成為促進更廣泛的社會經濟發(fā)展的主要催化劑，它的具體內容包括：鼓勵當地人口的就業(yè)和培訓。強化本地中小企業(yè)的能力，以便其進入礦業(yè)服務市場。支持社區(qū)提議的社會基礎設施建設等。

3 “當地成分”政策起源

非洲被認為是世界上所有礦物資源最富集的大陸，占世界所有土壤和地下資源儲量的55%以上。然而，盡管有這種巨大潛力，非洲大陸的發(fā)展和經濟增長仍然吃力，非洲國家人民普遍忍受著不穩(wěn)定和貧窮的痛苦。為此，非洲聯(lián)盟（AU）國家元首和政府首腦于2009年通過的非洲采礦制度愿景（VRMA）。其主要目標之一，是將采礦區(qū)域的社區(qū)發(fā)展列入其關切的核心,使當地社區(qū)群眾和企業(yè)從礦業(yè)開發(fā)活動中得到同步發(fā)展，這項愿景計劃為廣大非洲國家，尤其以礦業(yè)開發(fā)為主要經濟支柱的非洲國家廣泛認同和采納。

4 幾內亞“當地成分”政策的法律及政策支持

幾內亞共和國是一個重要的礦業(yè)出口國家，其《采礦法》于2013年修訂和完善。《礦業(yè)法》第108、109對本地雇傭和培訓提出要求，第130條款規(guī)定了企業(yè)的社會責任及其與礦業(yè)社區(qū)的關系，明確了“當地發(fā)展協(xié)議”的要求，159、160、165等條款，則從國家財政收入分配角度，明確了國家稅務中用于支持當地發(fā)展的比例。幾內亞政府于2017年4月通過《國家推廣當地成分的政策書》，通過這一政府文件，闡明了對當地成分政策的看法和指導原則，其中包括：為采礦業(yè)的商品和服務培育一個本土的、可持續(xù)的供應網絡。培養(yǎng)更多的幾內亞技術工人，使他們具備從事采礦業(yè)各種崗位所需的技能。根據市場經濟的基本原則，在員工招聘及商品和服務購買方面，提高本國人及本土企業(yè)的競爭力和能力。采取明確、非歧視性、透明和現實的措施，加強所有利益相關方之間的信任。確定并實施旨在改善采礦公司和供應商經營環(huán)境的改革（在整體經濟和產業(yè)層面）。

5 幾內亞礦業(yè)管理及當地成分政策實踐情況

《礦業(yè)法》及其實施細則的制定，是為了規(guī)范和支持礦業(yè)治理。但在礦業(yè)管理實踐中，雖然有符合國際標準的、令人鼓舞條文，但令人遺憾的是，這些條文在執(zhí)行中步履維艱。

“本地成分”政策的初衷，是使幾內亞的本土企業(yè)和本國國民最大限度地參與到礦業(yè)開發(fā)過程之中，并使其利益與礦業(yè)公司的利益以及國家利益相協(xié)調。然而，幾內亞礦業(yè)領域的現實情況并不樂觀。

一方面，法律政策的落實不到位。管理部門樂于投票通過這類法律，但沒有手段和監(jiān)管機構來支持當地社區(qū)進行資源管理；在落實當地社區(qū)和礦業(yè)公司之間的當地社區(qū)發(fā)展協(xié)定方面，情況就更不樂觀了。另一方面，礦區(qū)周邊社區(qū)沒有充分學習和了解他們在采礦活動中的權利和義務。他們認為自己是礦業(yè)項目所在地的原住民，并且由于居住和守護了該地方多年，當地社區(qū)常常傾向于賦予自己全部的所有權，而對采礦業(yè)不承擔任何義務。最后，也是最普遍最嚴重的一種情況，是當地精英對法律政策的曲解和濫用。一些地方政府官員和地方議員利用其社會地位，出于個人的目的，侵占本地成分中賦予本地社區(qū)及本地企業(yè)的權利。應用于地方投資預算的巨額稅收，反而淪為特權階層和地方意見領袖的非法財富，礦業(yè)公司的環(huán)境社會管理方案、地方發(fā)展規(guī)劃和地方社區(qū)發(fā)展協(xié)議往往被中央和地方精英所曲解和利用，成了謀取私人利益的手段。例如在石料場經營中比如納入至少1/3本地股份的規(guī)定，往往被礦業(yè)部門的官員們利用，為自己或親屬牟利；礦石運輸比如至少將50%的合同量授予當地公司的規(guī)定，往往也只有政府高官所扶持的運輸公司才能真正獲益。真正礦區(qū)范圍內，受到采礦活動影響的當地居民和當地中小企業(yè)，從“當地成分”政策中獲益甚微。

6 中國礦企在幾內亞的機遇和挑戰(zhàn)

從2000年開始，由于國內資源逐漸枯竭以及東南亞國家的礦石出口限制政策，中國企業(yè)對幾內亞礦產資源，尤其鋁土礦石、鐵礦石的興趣不斷增強。這種新形勢成為幾內亞國民經濟的強大刺激因素，也使幾內亞從2014年起，逐漸成為中國的鋁土礦進口大國之一。而在此之前，幾內亞盡管擁有高達400億噸的鋁土礦儲量，并且自20世紀70年代起就開始出口鋁土礦，卻從未在該領域取得如此巨大的進展。在此形勢下，中國企業(yè)紛紛涌入幾內亞，向礦業(yè)，尤其是鋁土礦領域投入大量資金實施開發(fā)活動。

有兩個現實情況需要引起中資礦企的注意：首先，在幾內亞這樣一個古老的世界里，中國企業(yè)是新來者；他們還沒有充分認識到他們對當地社區(qū)的社會責任，即使他們根據礦業(yè)基礎協(xié)定對國家作出承諾，然而非洲的基本國情與中國并不相同，政府及當地社區(qū)的關系與中國的情況也不盡相同，中國政府尤其地方政府對外來投資的支持力度以及在當地事務中的協(xié)調能力，遠非幾內亞政府能夠比擬。在幾內亞鋁土礦富集的博凱、博法省多個中資鋁土礦項目發(fā)生群體阻工、暴力事件后，中央及當地政府的協(xié)調能力已充分證實了這一點。其次，中國礦企盡管有合同承諾，但由于疏忽或在經營模式和管理結構上的其他考慮，往往并不尊重或不重視當地成分政策的落實，一些企業(yè)往往將當地人的就業(yè)或當地中小企業(yè)的服務視為負擔。然而正是當地社區(qū)基本期待的滿足，才往往是打開當地開發(fā)大門的鑰匙，“社會通行證”的概念正是在這一理念下提出的，基于部落形成的地方村落及地方權威，在企業(yè)面臨外部威脅（包括政府刁難、社會治安、罷工阻工等問題）時，甚至能夠對外資企業(yè)起到意想不到的保護作用。

7 建議

第一，重視企業(yè)本土化工作。企業(yè)本土化是中資企業(yè)走出去過程中一個老生常談的話題，在非洲國家越來越重視“本地成分”的背景下，企業(yè)本土化不僅是降低企業(yè)人工、材料成本的必然選擇，也是迎合“本地成分”政策，爭取當地政府信任和當地群眾支持的有效手段；企業(yè)的本土化，不僅要從雇員本土化，材料本土化上著手，更要從企業(yè)管理、企業(yè)經營上本土化。第二，重視“支持當地社區(qū)發(fā)展規(guī)劃”這一重要工具。“支持當地社區(qū)發(fā)展規(guī)劃”不僅是幾內亞礦業(yè)法的硬性要求，也是礦業(yè)項目環(huán)境社會影響評估的一項重要內容，通過該規(guī)劃，對項目所在地勞動力、中小企業(yè)、社會團體、基礎設施需求等方方面面進行詳盡了解，并通過與當地社區(qū)的長期、反復互動，摸清當地社區(qū)的真實需求，并根據雙方協(xié)商的結果，對當地社區(qū)的發(fā)展給與企業(yè)力所能及的支持，以此獲得當地社區(qū)各方面的支持，在此過程中建立雙方互信。第三，建立合格本地企業(yè)名錄制度，通過篩選本土優(yōu)秀企業(yè)進入合作伙伴清單，一方面通過本土企業(yè)的服務和供貨降低項目建設和運營成本，另外一方面，充分發(fā)揮本土企業(yè)在當地社區(qū)關系管理、當地員工管理方面的優(yōu)勢，為礦業(yè)投資項目創(chuàng)造良好的當地投資環(huán)境，規(guī)避社區(qū)阻工、當地工人罷工等風險。第四，在落實“本地成分”政策方面，重視與政府機構的合作。支持當地發(fā)展畢竟首先是幾內亞中央及地方政府的基本職責，“國家地方發(fā)展基金（FNDL）”、“地方經濟發(fā)展基金（FODEL）”的設立，本身就仰仗于礦業(yè)公司的經營收入，其具體的分配和使用，也應得到礦業(yè)公司的積極參與和監(jiān)督，在此方面，中資礦企應拋棄“政府事務與己無關”的思想，積極參與幾內亞政府部門為此而組織的各類研討會、介紹會、基金年度開支計劃評審會等會議，發(fā)揮納稅人的監(jiān)督作用。第五，在企業(yè)與礦業(yè)社區(qū)的互動中，重視培養(yǎng)當地社區(qū)的造血功能。礦業(yè)項目即使能夠為地方礦業(yè)社區(qū)創(chuàng)造就業(yè)，為當地中小企業(yè)提供合同機會，但一個礦業(yè)項目的需求畢竟有限，不可能無限制成為當地社區(qū)的就業(yè)和工作來源。因此，在履行企業(yè)社會責任過程中，除捐贈和幫助之外，更應注重引導和培養(yǎng)當地社區(qū)自身的造血能力，例如通過扶持當地蔬菜種植群體、畜牧業(yè)從業(yè)者、贊助中小手工業(yè)者、協(xié)助年輕人群體創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等，使當地社區(qū)群眾或企業(yè)具備獨立謀生的能力，進而逐漸擺脫對礦業(yè)企業(yè)的依賴，減輕企業(yè)的社會責任壓力。