關于中央集權制度在教學中的問題思考

張青林 林聰

摘 要 中央集權制度的演變是教學中理解中國古代政治制度的重要線索。但是在教學實踐中，對于中央集權制度的概念和趨勢，以及教材中加強中央集權的舉措還是會出現理解的細微偏差，這就會影響對于重難點內容的突破。今在歷史閱讀的基礎上，對一些問題做簡要辨析。

關鍵詞 高中歷史，中央集權，政治制度

人教版必修一第一單元主要講述中國古代政治制度史，中央集權制度和中國古代君主專制制度以及選官用官制度的變化為三條大的線索，勾勒出中國古代政治制度的大脈絡。而在《中外歷史綱要（上）》與《選擇性必修1·國家制度與社會治理》中，也將中央集權制度作為一條重要的線索來透視中國古代的政治制度。

中央集權制度作為中國古代政治制度的一個重要特征，它指的是中央政府與地方政府的一種分權形式。

在領土國家形成后，把國土分為不同層級進行管理勢所必然，中國從春秋戰國以來就逐漸形成了對地方的分層級管理，而有了中央與地方權力的劃分。隨著中國統一多民族國家的形成，“疆域的遼闊則更可能隱含復雜地形，各地相互隔絕，不同的生產生活方式，更多文化族群，方言或不同文字，意味著民族和族群差異和沖突等問題”。①所有這些問題都會挑戰疆域大國的統一治理的有效性和可能性。也要求大國必須有一套能有效規制中央與地方的制度。

人教版必修一和《中外歷史綱要（上）》中，教材重點介紹了中央政府是通過何種措施來加強對地方的控制，進而達到中央集權的目的。《中外歷史綱要（上）》中對于這個概念的應用似乎比較寬泛，因此在敘述加強中央集權的舉措時，是全面鋪陳，幾乎封建王朝的政治、經濟、文化措施都歸類到加強中央集權的范疇。人教版必修一的教科書中主要以朝代為時間線索，突出不同朝代的現實問題，及其采取的應對措施。雖然詳略取舍有所側重，其實還是主要集中于對地方政府的行政、財政、軍事三權的限制，地方行政組織的層級設置，地方行政區劃的原則三個方面來進行闡述。在對于中央集權這一歷史趨勢演進的授課和聽評課中，筆者遇到了一些問題，通過對專業資料的查閱，有一些體會和心得，現分享出來以供大家批評指正。

一、中央集權的概念及發展趨勢

（一）“中央”“地方”概念的澄清

中國政治制度濫觴于夏商西周時期，人教版必修一的教材中也提道：“夏商時期已經初步建立起一套從中央到地方的行政管理制度。”②在《中外歷史綱要（上）》中也明確說：“夏王是最高統治者。中央設有主管行政、軍事、司法和宗教的機構與職官。”③但是我們知道中央與地方這一對概念是相對的，沒有中央，地方肯定無從說起。夏商時期的中國正處于早期國家萌芽的時期，正在從部落聯盟到方國聯盟過渡。所以其時不存在所謂的中央。西周疆域擴大，外籍方國以及廣大的殷商遺民的困擾使得西周選擇了封建制的形態，進而形成了《左傳》中所說的“天子建國，諸侯立家，卿置側室，大夫有貳宗，士有隸子弟”這樣一種等級森嚴的制度。也有了后世“齊家治國平天下”的地理背景依據。而這樣就容易給人造成一種周初曾將大片土地整塊整塊加以區劃的印象。但實際上“分土而治就是各自為政，既各自為政，則無所謂中央與地方的行政關系”。①那西周時期的地域差別主要體現在什么地方呢？西周這一時期的地域差異，只存在于國與野之間。例如，《詩經》的《雅》《頌》部分，就不斷提到國和野。陜西師范大學趙世超教授認為“所謂國，實事上就是指少數先進的中心”。②“野”則是相對較為落后的“面”。國人以周族及其同盟各族為主體，包括部分被征服者;野人的成分有“亡王之后”、落后部族和“流裔之人”等幾大類。由于生產力水平的限制，國、野都沒有真正做到按地區劃分國民。因此《周禮》的開頭“惟王建國，辨方正位，體國經野，分官設職”只能是一種理想，并不存在真正意義上的中央政府。

變化發生在春秋戰國時期。隨著鐵制農具的使用，對私有土地的開發，逐漸瓦解了井田制度，國人與野人的身份地位差異也漸漸消失，國與野的分界也逐漸淡化。春秋戰國時期，郡縣制逐漸形成，起初郡和縣的“性質還比較模糊，后來逐漸演變為具有一定地域范圍的行政區”。③秦始皇統一天下時，將郡縣制進一步推廣固定下來。

秦始皇在戰國末期的兼并戰爭中，對新吞并的六國舊地，不斷設立新郡，廢除舊的封邑。至秦始皇完全統一天下后，發布詔令，議論分封和郡縣的異同。李斯力排眾議，認為分封制是主要依靠血緣關系為維系，年代久遠，勢必造成血緣關系疏遠而產生的封國問題。秦始皇最終也站在李斯一邊，決定“罷侯置守”，“廢封建立郡縣”，分全國為36郡，由中央直接管轄。此后，中國的行政區劃和地方政府組織就在這36郡及其所統屬的縣的基礎上發展和變化。

所以，真正的“中央”與“地方”的概念應該是在春秋戰國郡縣制逐步形成后才出現的。我們在運用這樣一些概念的時候不能想當然而為之，看似簡單的名詞背后，恰恰代表的是地方制度史的發展演變。

（二）中央集權的內在邏輯

在學習中央集權的過程中，學生們提出了一些特別有創見的問題，例如：為什么中央集權的趨勢是逐步加強的，而不能做到中央集權與地方分權相結合呢？這樣不是能做到更好的統治？遇到此類問題，教師應該是欣喜的。這證明學生在學習過程中思維是活躍的，也能刺激老師不斷研究有關問題，所謂“教學相長”也。

中央集權下的地方分權是一種理想狀態，如果既能加強中央集權，又能實現一定的地方分權——一方面促進地方經濟發展，另一方面不至于產生分裂割據——固然是一種完美的解決方案。但是這種平衡是很難做到的，一旦處置失當，天平要么滑向高度的集權，要么走向地方割據。

中國古代的封建王朝，其實質是一家一姓的皇位傳承，保持王朝的長治久安才是他們的終極目的，因此對地方安寧的考慮就會超過對地方經濟發展的關心，這決定了天平往往是偏向中央集權的一邊發展。宋太宗就說過：“外憂不過邊事，皆可預防。惟奸邪無狀，若為內患，深可懼也。帝王用心，常須謹此。”④

不過這種高度的集權又不能總能維持在一個水準上，當地方遭遇多事之秋，諸如農民起義等內亂的發生，往往又需要統治者分給地方一定的權力。周振鶴先生曾舉過一個例子，東漢末年的黃巾軍起義規模宏大，已不是漢代一個小小的郡守能夠鎮壓的，“朝廷才不得不派中央的高級官員——九卿出任州牧，授與兵權、財權和行政權，以與農民軍對抗”。①由是地方權力日增，進而形成割據的勢力。

新的王朝在成立之初，必然吸取前朝的教訓，重新進行新的中央集權，于是天平就這樣在兩端來回擺動。而從宋代開始，統治者們強化了中央對地方的統治力，但在推動中央集權的過程中，由于內外情勢的轉變，南宋以地方精英為主的地方勢力，逐漸彰顯出其在基層的影響力。明清以來，基本上是沿襲了元代以中央官分掌地方事務的傳統，中央集權日益加重。

二、強化中央集權的舉措辨析

中央集權的強化有賴于具體得當的舉措，而這些內容教材往往沒有詳細敘述，一些教輔資料也往往語焉不詳，存在一些錯誤。

（一）地方政府的層級變化意味著什么？

學生們在學習地方行政區劃時，大致會注意到秦是典型的郡縣兩級制。到元代時，人教版教科書是這樣表述的：“行省之下，分設路、府、州、縣，邊遠民族地區設宣慰司進行管理。”②所以我們在講解完地方行政制度的層級時，很多教師會提供給學生一個從秦至元明清的地方組織層級變化的圖表，以利于學生形成一個整體直觀的印象，如表1。

從這種層級變化的圖表中，我們看到地方行政組織呈現往復式的規律變化，大致在兩級制、三級制、多級制這樣的一個范圍內。但是這種層級的變化與中央集權的內在聯系是什么呢？如果不能說清楚，那提供給學生這個表格就是無效信息，是單純的識記內容。

行政層級的增減，涉及層面很多，如官員、財政，等等，不能把政區設置簡單看作中央和地方角力的結果。

我國從秦漢大一統以來主要實施的是郡縣兩級制，秦一代總郡數從37郡（包括內史——首都周圍特區）增至后來的49郡，平均下來，一個郡轄20個縣左右。西漢末年，總郡國數增至103個，每郡轄15個縣左右，整體上管理幅度都比較合理。所以錢穆先生也稱“單就行政區域之劃分而論，漢制是值得稱道的”。③漢代郡守長官太守，與中央的九卿一樣，都是兩千石官。郡守在地方擁有較大的權力，組織地方政府，頒布地方法規，發展地方經濟，推行封建教化，有利于地方的發展。但與后來很多的一級行政區劃相比，郡的行政區劃幅員又比較小，所以難以形成割據的財力、物力、人力基礎，因此中央集權其實也是得到加強的。而且層級少，使得上下之間的交流也比較順通，中央集權與地方分權處置比較得當。

但是在漢代，隨著疆域的擴大，103個郡國的規模對于中央政府的管理其實又顯得幅度過大了。所以從漢武帝起，在郡級政區之上又設立了13個刺史部，又稱“十三州”，作為監察區，不管理地方事務。到東漢末年，隨著黃巾起義規模的擴大，最終又授予州牧兵權、財權和行政權，這樣州就自然演變成郡以上的一級行政區劃，兩級制轉變為三級制。這樣一來，州的幅員就比較大，容易形成分裂割據的基礎，對統治者來講其實是不利的。

因此，研究者認為統治者是偏向于兩級制的，三級制實乃形勢發展所迫。④

魏晉南北朝分裂割據時期，地方政區仍然以三級制為主。隋至唐中期加強了中央集權，因此在政區組織層級上又明顯回到了州郡兩級制。唐代后期，隨著安史之亂對中央集權的破壞，唐又回到了三級制。元代是典型的省、路、府、州、縣多級制，但是“由于是少數民族入主中原實行統治，每級政區首長都是由蒙古人或色目人擔任，所以分層雖多，并不削弱控制力量，而是加強層級間的監督”。①進而可以加強中央集權，這是與其他朝代又有區別的地方。

（二）犬牙相入始于元代？

講到中央集權，必須要講到行政區劃的原則。尤其是在元代行省的講解中，相信很多教師都會要提到元代行省設置的一個特點就是犬牙相入，進而達到中央集權的目的。通常老師在授課過程中會有意或無意的視犬牙相入是元代才開始的劃界原則，似乎之前的行政區劃均為山川形便。

行政區劃的一個要素就是邊界，邊界的概念應該是隨著行政區劃的產生而出現的。因為“直到西周封建時期，所建立的還是據點式的城邦國家，星羅棋布的封國呈點狀分布，各國之間存在大塊無主的土地和田野，尚無明顯的邊界。這種情況即使在中原地帶也不例外”。②

趙世超教授也認為“西周時，國的范圍既很狹小，則它們就仍可看作是與面相對的一些點。周通過滅商、東征，進而分封諸侯，帶來的只是點的增加，與后世理解的開拓封疆還不完全相同”。③直到春秋戰國時期，隨著兼并爭霸戰爭，人口的增加，邊區的開發，敵對雙方才開始了對隙地的爭奪，邊界的概念也由此產生。而且越到后來，邊界的概念也越來越清晰，這就產生了如何劃界的問題。一方面，地方政區的劃界要以對加強中央集權有利為原則。另一方面，地方政區的劃界也要與地理環境相一致，以便于農業生產。在這兩種考慮下就產生了山川形便和犬牙相入兩種指導思想。由于大山大河是人類空間擴展的重要障礙，往往就成了政權之間的界限，后來，就把這種原則稱為“山川形便”。這樣劃分政區往往就會形成一個完整的自然地理區域，與我們國家以農立國的傳統是相契合的。因為在這樣一個土壤氣候相似的地理區域，進行同一類型的農業生產似乎更為有利，同時人文習俗也相近，所以中國才有“一方水土養一方人”的俗語。但它的弊端則是會出現憑險割據的現象，易守難攻。而“犬牙相入”劃界強調“界限選擇不一定與山川形勢完全一致，這一原則下山川之險融入區域之內，不僅形成政區之間互相牽制的地理形勢，且在一定程度上消融了割據者擁險自守的屏障”。④但弊端則是對于地方經濟發展不利。

這兩種原則其實是并用的，并不是說到元代才有了犬牙相入的特點，只不過元代是把這種制度運用到了極致而已。

秦代中央集權的舉措突出郡縣制的推廣，通過對郡縣長官的直接任命，體現“公天下”的特色。人教版必修一只是簡單提到秦代設置了36郡，并未對郡縣行政區劃的設置做過多解釋。其實在秦代已經是兩種原則并用了。周振鶴先生舉例說，漢文帝與當時割據南越趙佗的通信中就提到兩國犬牙相入的邊界其實是在秦代遺留下來的舊制。⑤

只不過從歷史上看，秦漢時代總體上是以山川形便原則為主，對一些形勝地區輔以犬牙相入的原則。隋唐時期，大部分州郡都遵從山川形便的原則，但也并未完全放棄對于犬牙相入的運用。很多學者都提到隋煬帝時江都郡（揚州）的設置——該郡地跨長江南北，目的就是為了防止地方官員利用長江天險與運河通道割據自守。宋代鑒于隋唐五代藩鎮割據之亂，對犬牙相入原則的運用更為普遍。

到了元代，作為少數民族入主中原，對政權穩定性的擔憂比以往朝代更甚，為了加強中央集權，元代把“犬牙相入”原則運用到了極端。完全無視歷來與劃界密切相關的山川邊界，如秦嶺、淮河、南嶺、太行山的存在。其中，河南、江北行省統轄黃河以南和長江以北的廣大地區，江西行省則分割五嶺地區，中書省直轄地跨太行山東西兩側。但是這樣的劃界也導致了任何一個行省幾乎都無天險可守，所以清人儲大文論述道：

極論元代分省建制，惟務侈闊，盡廢《禹貢》分州、唐宋分道之舊。合河南、河北為一，而黃河之險失;合江南、江北為一，而長江之險失;合湖南、湖北為一，而洞庭之險失;合浙東、浙西為一，而錢塘之險失;淮東、淮西、漢南、漢北州縣錯隸，而淮、漢之險失;漢中隸秦，歸州隸楚，又合內江、外江為一，而蜀之險失。故元、明二季流賊之起也，來無所堵，去無所偵，破一縣，一府震;破一府，一省震;破一省，各直省皆震。①

三、結語

通過對以上問題的爬梳與分析，筆者深以為，歷史教師在授課過程中要以教材為基礎，挖掘教材背后的歷史線索，并有的放矢地關注有關領域的前沿知識，努力成為專家型教師。如果僅僅局限在自己的一畝三分地之上，職業倦怠安能擺脫？又如何能充分發揮歷史學科的育人功能？只有教師本身成為閱讀者、思考者，才能夠更為有效的引領學生。

【作者簡介】張青林，中學二級教師，鄭州外國語學校歷史教師。

林聰，中學一級教師，鄭州外國語學校歷史教師。

【責任編輯：王湉湉】