解析PPP模式的工程項(xiàng)目?jī)?nèi)部審計(jì)實(shí)施方法

李?yuàn)櫳?/p>

摘 要：2014 年，國(guó)家財(cái)政部頒布了政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行），為PPP模式的工程項(xiàng)目實(shí)施提供了重要的指導(dǎo)，有效規(guī)范了PPP模式的操作。隨著PPP模式在項(xiàng)目運(yùn)用推廣力度加大，采用PPP模式的項(xiàng)目大量增加，如醫(yī)院、公路、鐵路、公用建筑，大型娛樂設(shè)施等較多領(lǐng)域的設(shè)施積極采用該模式。PPP形式的資金主要來源為政府和社會(huì)資本，牽涉多方出資人的權(quán)責(zé)及利益，因此對(duì)PPP模式的項(xiàng)目監(jiān)督是很有必要的，并且要求監(jiān)督具有成效，旨在規(guī)范PPP項(xiàng)目管理，維護(hù)出資人利益。企業(yè)內(nèi)部審計(jì)一直以來是公用制企業(yè)規(guī)范投資、經(jīng)營(yíng)管理的重要抓手之一，可以發(fā)揮有助于強(qiáng)化企業(yè)內(nèi)部控制，改善管理，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，堵塞管理漏洞，促進(jìn)減少損失、提高經(jīng)濟(jì)效益等作用，對(duì)PPP項(xiàng)目的出資人有好處，也促進(jìn)降低政府投資的風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)鍵詞：PPP模式;內(nèi)部審計(jì);方法

建筑行業(yè)存在著生產(chǎn)流動(dòng)、產(chǎn)品單一性及生產(chǎn)周期長(zhǎng)等特點(diǎn)，加之多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)以政府投入力量主，政府作為主要的投資單位，受到了收支管理、投資方面的限制，使得一些公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)面臨著管理能力不足和融資短缺等問題。近年來，我國(guó)將PPP模式應(yīng)用于建筑行業(yè)中，既有效利用民營(yíng)或私營(yíng)企業(yè)的運(yùn)作能力，又使得民營(yíng)或私營(yíng)企業(yè)融資渠道得到增加，解決融資難的問題，促進(jìn)建設(shè)資金得到保障，進(jìn)而有利于公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的健康發(fā)展。

1 建筑行業(yè)PPP模式存在的問題

1.1 PPP模式欠缺具體的實(shí)施制度

立法和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是我國(guó)建筑行業(yè)在PPP模式下所面臨的主要問題。首先，目前政府雖針對(duì)建筑行業(yè)的PPP模式應(yīng)用出臺(tái)了有關(guān)政策，但受到各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異的影響，政策中所規(guī)定的制度在一定程度上存在著銜接不夠緊密，政府對(duì)于不同地區(qū)的管控也存在著明顯差異，這給PPP模式的項(xiàng)目在建筑行業(yè)中的有效實(shí)施和實(shí)際操作帶來了較大困難。其次，有關(guān)PPP模式的政策內(nèi)容大多是指導(dǎo)性的，并未考慮其可行性，建筑行業(yè)普遍存在著融資困難的問題，而政府所頒布的指導(dǎo)性政策往往未能深入適用于各行業(yè)，并未考慮到各地區(qū)政府的管控能力，從而使得政策在實(shí)施過程中出現(xiàn)保障不足等問題。雖然政府在后期出臺(tái)了一些實(shí)施意見，但并未輔助以法律法規(guī)作為規(guī)范，涉及實(shí)際程序、作法操作性有待提高。在沒有完整的法律法規(guī)或地方行業(yè)規(guī)定作為充分支撐時(shí)，參與PPP模式項(xiàng)目的各方主體所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)難以估量。

1.2 監(jiān)管機(jī)構(gòu)責(zé)任分擔(dān)不均

在建筑行業(yè)項(xiàng)目實(shí)施PPP模式的過程中，其面臨的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)主要集中在原材料成本和投資收入管理等方面。若市場(chǎng)發(fā)生供給變化，原材料價(jià)格上漲，那么建筑行業(yè)的成本就會(huì)大大增加，進(jìn)而可能導(dǎo)致虧損;若市場(chǎng)的供給條件不變，一旦市場(chǎng)需求得到降低，那么PPP模式下的項(xiàng)目對(duì)建筑企業(yè)及運(yùn)營(yíng)企業(yè)等出資人可能難以取得預(yù)期收益。在建筑行業(yè)應(yīng)用PPP模式對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別時(shí)，需要依靠大量的數(shù)據(jù)作為支撐，而目前部分合作項(xiàng)目的政府和企業(yè)監(jiān)管機(jī)制之間對(duì)于責(zé)任劃分并不均衡，這就導(dǎo)致PPP模式的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)在事先難以被識(shí)別，從而影響PPP項(xiàng)目的實(shí)施和進(jìn)程。

2 PPP模式的內(nèi)部審計(jì)完善策略

2.1 確定審計(jì)實(shí)施的主體

在政府的審計(jì)機(jī)構(gòu)審計(jì)力量充足、政府投入PPP模式的項(xiàng)目資金所占比相對(duì)其他參與主體較大時(shí)，應(yīng)由政府部門承擔(dān)、組織PPP項(xiàng)目的內(nèi)部審計(jì)，從而監(jiān)督項(xiàng)目的財(cái)務(wù)收支、工程進(jìn)度、工程質(zhì)量、工程安全等情況，有利于促進(jìn)各方面規(guī)范管理和資源調(diào)配，推動(dòng)項(xiàng)目按原計(jì)劃實(shí)施。在政府審計(jì)部門審計(jì)力量不充足時(shí)，可以聘請(qǐng)審計(jì)機(jī)構(gòu)協(xié)助開展審計(jì)，必但須由政府審計(jì)機(jī)構(gòu)主導(dǎo)實(shí)施審計(jì)，確保審計(jì)的獨(dú)立性和有效性，保證審計(jì)成果質(zhì)量。

2.2 確定內(nèi)部審計(jì)工作方案

接到審計(jì)任務(wù)書后，根據(jù)審計(jì)任務(wù)需求，首先對(duì)標(biāo)企業(yè)的章程和合作協(xié)議、熟悉管理項(xiàng)目適用的內(nèi)部控制制度，包括財(cái)務(wù)管理、工程管理、投資管理、勞務(wù)承發(fā)包制度等，制定年度審計(jì)工作計(jì)劃或增設(shè)臨時(shí)審計(jì)計(jì)劃，企業(yè)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)按照批準(zhǔn)后的內(nèi)審計(jì)劃組織審計(jì)。為有序推進(jìn)審計(jì)工作，編制審計(jì)實(shí)施方案重要的工作，審計(jì)主要工作安排在實(shí)施方案中體現(xiàn)。

2.3 收集被審計(jì)項(xiàng)目基礎(chǔ)資料

收集資料是工程項(xiàng)目?jī)?nèi)部審計(jì)的基礎(chǔ)。包括兩大部分：（1）工程管理、工程技術(shù)資料。工程管理文件包括PPP項(xiàng)目各參與方來往函件及協(xié)議，公司內(nèi)控制度、審批留痕文件、會(huì)議紀(jì)要和記錄等內(nèi)部管理文件;與PPP模式有關(guān)的工程技術(shù)文件，如初步設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)文件及其招投標(biāo)工程量清單及各類合同文本、工程結(jié)算文件、工程項(xiàng)目變更、簽證及附件，設(shè)計(jì)修改文件等。（2）現(xiàn)場(chǎng)取證資料。審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)檢查提取的實(shí)地測(cè)量、圖片整理、音響等資料。

3 內(nèi)部審計(jì)的工作要點(diǎn)

3.1 對(duì)制度的執(zhí)行審計(jì)

企業(yè)內(nèi)部審計(jì)主要是以項(xiàng)目部為主要審計(jì)對(duì)象，PPP模式項(xiàng)目的管理除了企業(yè)內(nèi)部有規(guī)定約束，還受到國(guó)家的政策、法律法規(guī)及行業(yè)規(guī)定約束。在企業(yè)外部的制度執(zhí)行方面，實(shí)施內(nèi)部審計(jì)需要審查經(jīng)營(yíng)活動(dòng)是否與國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)及財(cái)經(jīng)紀(jì)律相違背，公司各項(xiàng)經(jīng)營(yíng)管理行為是否符合法律法規(guī)的規(guī)定，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和財(cái)務(wù)管理是否符合財(cái)經(jīng)紀(jì)律;在企業(yè)內(nèi)部的制度執(zhí)行方面，需要審查企業(yè)的各項(xiàng)計(jì)劃是否完善、是否與到制度規(guī)定內(nèi)容一致，執(zhí)行效果是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo);重大經(jīng)濟(jì)決策內(nèi)容是否合法合規(guī)，決策程序是否完備。

3.2 對(duì)財(cái)務(wù)收支的審計(jì)

PPP模式的項(xiàng)目?jī)?nèi)部審計(jì)需要注意以財(cái)務(wù)收支情況為主線，結(jié)合經(jīng)濟(jì)合同、企業(yè)業(yè)務(wù)開展審查。一是審查公司財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行情況，利用財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)全方位反映PPP項(xiàng)目的進(jìn)度、成本等主要控制要素的管理情況;二是審查審計(jì)期間公司會(huì)計(jì)信息是否真實(shí)、完整，重點(diǎn)關(guān)注預(yù)算支出的真實(shí)性，是否存在以虛假經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)套取資金私設(shè)“小金庫”行為，大額現(xiàn)金支出的合理性;三是檢查重大經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控情況。

3.3 對(duì)工程結(jié)算的審計(jì)

對(duì)工程結(jié)算有助于了解工程管理的總體情況，主要有幾個(gè)方面需要重點(diǎn)關(guān)注：一是檢查被審計(jì)項(xiàng)目涉及勞務(wù)單位的工程數(shù)量臺(tái)賬是否建立、內(nèi)容是否與實(shí)際發(fā)生量是否相符，勞務(wù)數(shù)量應(yīng)該與正常情況偏差不大，對(duì)偏差過大的情況應(yīng)該尋找原因，為推斷完工數(shù)量、質(zhì)量提供信息;二是檢查被審計(jì)項(xiàng)目工程結(jié)算、計(jì)量臺(tái)賬是否建立，除變更和索賠等其他額外的投資增加，通過對(duì)資金流出的線索檢查結(jié)算的準(zhǔn)確性、合理性，確保各投資方的利益;三是深入工地現(xiàn)場(chǎng)核查工程量，是否有高估冒算、超進(jìn)度結(jié)算的情況， 是否存在偷工減料，是否存在倒賣材料，是否存在材料浪費(fèi)，進(jìn)場(chǎng)材料、設(shè)備的規(guī)格、型號(hào)、數(shù)量是否達(dá)到預(yù)定合同、設(shè)計(jì)、使用要求。四是存在有參建的設(shè)計(jì)、施工、咨詢等單位與出資人有關(guān)聯(lián)關(guān)系的，還應(yīng)該做好對(duì)上臺(tái)賬與對(duì)下臺(tái)賬的對(duì)比，嚴(yán)禁對(duì)計(jì)量工程量超過對(duì)下工程量，如果上、下計(jì)量偏差大，應(yīng)檢查原因，目的是防止關(guān)聯(lián)方聯(lián)合損害其他投資人的利益;五是各項(xiàng)工程支出的結(jié)算依據(jù)是否充分，審批手續(xù)是否完善。

4 結(jié)語

PPP模式在我國(guó)已經(jīng)被廣泛的運(yùn)用，而且具有相對(duì)的優(yōu)勢(shì)，是我國(guó)政府通過對(duì)社會(huì)資本的集合進(jìn)行合作，該模式有利于緩解政府在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)方面的財(cái)政壓力和運(yùn)營(yíng)管理能力，本文對(duì)部分PPP模式下的工程項(xiàng)目大體管理現(xiàn)狀和問題進(jìn)行了分析，并從內(nèi)部審計(jì)的角度出發(fā)，提出一些解決思路，希望對(duì)PPP模式的工程項(xiàng)目?jī)?nèi)部審計(jì)工作提供有價(jià)值的參考。

參考文獻(xiàn)：

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