2020大選與新冠疫情對(duì)美國(guó)核政策的影響

謝豐宇

2020年9月14日，美戰(zhàn)略司令部指揮官查爾斯·A·理查德在國(guó)防部新聞發(fā)布會(huì)上稱，中國(guó)和俄羅斯正不斷增強(qiáng)軍事實(shí)力，美國(guó)在歷史上將首次面對(duì)兩個(gè)同層次的核國(guó)家。幾天后，他又稱，只需要十年或更少的時(shí)間，中國(guó)將擁有與美國(guó)同一水平的核武庫(kù)。2020年美國(guó)大選決戰(zhàn)在即，類似查爾斯·A·理查德有關(guān)中俄兩國(guó)核發(fā)展威脅的辯論日漸增多。此外，考慮到新冠疫情和大選的影響，美國(guó)正處于決定其核武庫(kù)未來(lái)的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。美國(guó)作為全世界核力量最強(qiáng)的國(guó)家，其核政策的調(diào)整與變化不可不引起重視。為把握整體趨勢(shì)，現(xiàn)對(duì)影響美國(guó)未來(lái)核政策走向的諸多相關(guān)因素進(jìn)行逐一分析。

影響因素一：新冠疫情

2020年是美國(guó)國(guó)內(nèi)國(guó)際環(huán)境發(fā)生深刻變化的一年。在國(guó)內(nèi)，民主共和兩黨極化嚴(yán)重，黨爭(zhēng)加劇；以黑人弗洛伊德之死為開端，社會(huì)運(yùn)動(dòng)風(fēng)起云涌；新冠疫情的大流行無(wú)休無(wú)止，已成為二戰(zhàn)以來(lái)對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)最具摧毀性的災(zāi)難事件，深刻沖擊和和改變了美國(guó)社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域，過(guò)往的生活早已成為“昨日的世界”。在國(guó)際上，在美國(guó)至上主義的驅(qū)動(dòng)之下，克林頓-小布什-奧巴馬沿襲的美國(guó)全球領(lǐng)導(dǎo)力路線正全面敗退，取而代之的是在在戰(zhàn)略上的全面緊縮與保守化。而在這些諸多事件中，對(duì)美國(guó)核政策直接沖擊最大的無(wú)疑是仍未看到結(jié)束希望的新冠大流行。

據(jù)國(guó)際貨幣基金組織2020年4月13日發(fā)布的《世界經(jīng)濟(jì)展望》預(yù)測(cè)，2020年美國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率為 -5.9%，低于-3.0%的世界平均水平。美國(guó)國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室5月19日公布的經(jīng)濟(jì)預(yù)期增長(zhǎng)率大致相同，為-5.9%。美國(guó)的債務(wù)規(guī)模也已到達(dá)自二戰(zhàn)以來(lái)的最高水平，據(jù)《華爾街日?qǐng)?bào)》報(bào)道，自2021財(cái)年起（2020年10月1日后），美國(guó)公眾持有的聯(lián)邦債務(wù)將持平或超過(guò)美國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值。而在民間，在疫情大蔓延、國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)遭受重創(chuàng)、社會(huì)運(yùn)動(dòng)風(fēng)起云涌的情況下，醫(yī)療、失業(yè)、平權(quán)等民生與社會(huì)問(wèn)題成為社會(huì)關(guān)注的中心，輿論也必然期望在這些領(lǐng)域的訴求得到重視與財(cái)政上的傾斜。

與之相對(duì)的是，2019財(cái)年—2025財(cái)年美國(guó)國(guó)防預(yù)算中的核武器活動(dòng)預(yù)算卻呈逐年上漲趨勢(shì)。尤其在2021財(cái)年，由于為三軍的核武現(xiàn)代化計(jì)劃注資，國(guó)防部核武器現(xiàn)代化預(yù)算增長(zhǎng)了30%以上。而據(jù)國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室估計(jì)，若按計(jì)劃執(zhí)行核武庫(kù)現(xiàn)代化進(jìn)程，2019年—2028年的10年間在核武器上的投入總額將達(dá)到驚人的4980億美元，每年近500億美元。與之可以做出對(duì)照的是，2020年3月，特朗普總統(tǒng)為冠狀病毒疫苗研發(fā)簽署的緊急支出法案為83億美元，2020財(cái)年美國(guó)疾控中心預(yù)算約為80億美元。

在新冠疫情的打擊之下，美國(guó)國(guó)防預(yù)算的收緊是必然趨勢(shì)。而以現(xiàn)實(shí)角度來(lái)說(shuō)，美國(guó)核武器現(xiàn)代化預(yù)算已不可能繼續(xù)保持過(guò)去的增長(zhǎng)速度。在新形勢(shì)下，美國(guó)核武庫(kù)的現(xiàn)代化進(jìn)程能否保持現(xiàn)今這般的高速擴(kuò)張態(tài)勢(shì)就成為了疑問(wèn)。從奧巴馬政府時(shí)期就開始進(jìn)行的30年核武庫(kù)現(xiàn)代化計(jì)劃前路如何尚待時(shí)間檢驗(yàn)。

影響因素二：核武器現(xiàn)代化工作的延宕與超支

特朗普與拜登的選舉之爭(zhēng)進(jìn)入白熱化

在2017年—2021年的5年間，美國(guó)核安全局（NNSA）在核彈頭的現(xiàn)代化方面存在著嚴(yán)重的延宕問(wèn)題，考慮到彈頭現(xiàn)代化各項(xiàng)工作之間的緊密聯(lián)系，任何進(jìn)度的延誤都會(huì)對(duì)整體工作產(chǎn)生影響，進(jìn)而導(dǎo)致預(yù)算暴增。以B61-12重力炸彈為例，2011年，NNSA估計(jì)B61-12重力炸彈將耗資40億美元，于2017年開始生產(chǎn)，并于2021年完成。然而在2013年，整體預(yù)算卻增長(zhǎng)至80億美元，首個(gè)生產(chǎn)單元也延期至2019年，預(yù)計(jì)于2023年完成。2019年，NNSA宣布由于部件故障而推遲生產(chǎn)，估計(jì)將使B61-12的成本增加600～700百萬(wàn)美元，首個(gè)生產(chǎn)單元也推遲到2022年。W88戰(zhàn)斗部的改裝也將推遲大約兩年，由于相同的組件問(wèn)題，成本也將上升1.5～2億美元。

在延宕和超支問(wèn)題上，NNSA可謂是“劣跡斑斑”。2010年，美俄兩國(guó)簽署了《钚管理和處置協(xié)定》。為履行條約，美國(guó)曾希望使用“鈾钚混合氧化物核燃料”發(fā)電法（MOX）以處置大量的钚原料，將钚和鈾轉(zhuǎn)化為化合物，再與民用燃料發(fā)電棒結(jié)合，將兩種金屬轉(zhuǎn)化為氧化物。MOX廠（屬薩凡納河國(guó)家實(shí)驗(yàn)室）于2007年開工，原計(jì)劃于2016年11月啟用，當(dāng)時(shí)評(píng)估成本約為48億美元。但由于技術(shù)研發(fā)進(jìn)度嚴(yán)重落后，導(dǎo)致整個(gè)制造廠的成本大幅超出預(yù)算。2019年2月，能源部決定終止MOX的建造工作，而此時(shí)整體的建造工作已花費(fèi)了約50億美元。

在钚彈芯方面，NNSA計(jì)劃至2030年間每年制造80個(gè)。目前的計(jì)劃是，洛斯·阿拉莫斯國(guó)家實(shí)驗(yàn)室（LANL）生產(chǎn)30個(gè)（或更多），卡羅來(lái)納州的MOX生產(chǎn)50個(gè)（或更多）。然而2019年發(fā)布的一份獨(dú)立評(píng)估顯示，在2016年之前NNSA從未完成一項(xiàng)耗資超過(guò)7億美元的重大項(xiàng)目，整個(gè)钚彈芯生產(chǎn)項(xiàng)目前景堪憂。

考慮到核力量現(xiàn)代化與常規(guī)軍事能力現(xiàn)代化之間存在著競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，美國(guó)核武庫(kù)的預(yù)算膨脹勢(shì)必會(huì)影響到其他部隊(duì)的發(fā)展。以海軍為例，根據(jù)國(guó)會(huì)及媒體的報(bào)道顯示，NNSA預(yù)算的高速增長(zhǎng)使得海軍無(wú)法在造船預(yù)算中增加第2艘弗吉尼亞級(jí)攻擊潛水艇。海軍為彈道導(dǎo)彈核潛艇的大量注資也將擠占常規(guī)艦艇的造船預(yù)算。此外，在整體預(yù)算緊縮的大環(huán)境下，國(guó)家核安全局的延宕與超支問(wèn)題會(huì)顯得尤為矚目。國(guó)會(huì)對(duì)NNSA注資上的擔(dān)憂或許會(huì)影響其未來(lái)預(yù)算，進(jìn)而影響美國(guó)核彈頭現(xiàn)代化的相關(guān)工作。

影響因素三：美國(guó)民眾對(duì)核政策的偏好

今時(shí)不同往昔，在2016年的大選中，核武器議題是兩位總統(tǒng)候選人相當(dāng)重要的選戰(zhàn)戰(zhàn)場(chǎng)，而在4年后，由于國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境的深刻變化，及其帶來(lái)的一系列連鎖反應(yīng)，使得核武器議題在2020美國(guó)大選的地位相當(dāng)邊緣化。盡管如此，在美國(guó)社會(huì)，牽扯到核問(wèn)題總能激起較大的公眾情緒，因而也成為了撬動(dòng)大選結(jié)果的有力杠桿。大部分美國(guó)人盡管不是核政策與核技術(shù)專家，但公眾對(duì)核政策存在著明顯地好惡。2018年，在特朗普政府發(fā)布新版《核態(tài)勢(shì)評(píng)估》后，與獨(dú)立機(jī)構(gòu)合作就美國(guó)人對(duì)核政策的好惡進(jìn)行了一次民意調(diào)查。需要強(qiáng)調(diào)的是，雖然特朗普政府的核政策與奧巴馬政府時(shí)期存在著不同，但大部分都是美國(guó)長(zhǎng)期核戰(zhàn)略的延續(xù)。特朗普政府在許多核武器現(xiàn)代化工作都繼承自?shī)W巴馬政府時(shí)期。因此，民調(diào)顯示的基本是公眾對(duì)政策的自然好惡，而非對(duì)現(xiàn)任政府的好惡。

民調(diào)顯示，盡管存在對(duì)核政策難以判斷和漠不關(guān)心的民眾，美國(guó)公眾普遍不支持退出《全面禁止核試驗(yàn)條約》、先發(fā)制人進(jìn)行首次核打擊、以及擴(kuò)大核武器的反擊范圍。此外，對(duì)提供核保護(hù)傘，尤其是在歐洲進(jìn)行核武器前沿部署保有較大的疑慮。特別需要指出的是，公眾對(duì)奧巴馬政府時(shí)期開始進(jìn)行30年的核武庫(kù)現(xiàn)代化計(jì)劃持消極態(tài)度。考慮到2020年大選以及新冠疫情對(duì)美國(guó)的影響，這一計(jì)劃將來(lái)前路如何還有待時(shí)間驗(yàn)證。

關(guān)于2018年《核態(tài)勢(shì)評(píng)估》的公眾輿論

總體而言，美國(guó)人總體上對(duì)美國(guó)政府的核武器政策支持率較低；美國(guó)公眾不喜歡在核武器上花費(fèi)大量納稅人的錢，但認(rèn)為某些特定核系統(tǒng)有存在的價(jià)值?？傮w來(lái)說(shuō)與男性、共和黨、高年齡段相比，女性、民主黨和低年齡段的人群對(duì)核武器政策支持率更低。對(duì)于要爭(zhēng)取這部分人選票的拜登競(jìng)選團(tuán)隊(duì)而言，在核控軍控方面采取積極立場(chǎng)是理所當(dāng)然的。而對(duì)于特朗普競(jìng)選團(tuán)隊(duì)而言，為鞏固基本盤，其一直以來(lái)堅(jiān)持的核武器政策基本不會(huì)發(fā)生太大變化。如果連任，預(yù)計(jì)特朗普將繼續(xù)他的核武庫(kù)現(xiàn)代化之路。盡管預(yù)算壓力越來(lái)越大，但核武庫(kù)的現(xiàn)代化計(jì)劃畢竟在國(guó)會(huì)得到了兩黨的支持。

影響因素四：拜登對(duì)美國(guó)核政策的基本態(tài)度

喬·拜登于1942年11月20日出生于賓夕法尼州，有歷史學(xué)與政治學(xué)的雙學(xué)位，1968拿到了法律博士學(xué)位。1969年，拜登入選縣議會(huì)，開始進(jìn)入政界。1972年，30歲的拜登當(dāng)選特拉華州參議員，并連任了六屆。2008年，參與了民主黨黨內(nèi)初選，但未獲得提名，但奧巴馬此后宣布選擇拜登作為競(jìng)選伙伴，因而順理成章成為了副總統(tǒng)。在參議院以及作為奧巴馬副手時(shí)期，拜登一直以來(lái)?yè)碜o(hù)核武器控制和防擴(kuò)散政策，支持削減冷戰(zhàn)時(shí)期遺留下來(lái)的核武庫(kù)，反對(duì)野蠻地廢除《反彈道導(dǎo)彈條約》《開放天空條約》，同時(shí)倡導(dǎo)在世界范圍內(nèi)永久結(jié)束爆炸性核試驗(yàn)。拜登為奧巴馬做了8年副手，兩人在任期內(nèi)合作比較緊密，互相影響較大。因此拜登在軍控與核力量現(xiàn)代化建設(shè)方面可能會(huì)與“奧巴馬主義”有諸多重疊之處。

2008年—2020年，美國(guó)兩任政府的核政策呈現(xiàn)出一種有張力的繼承關(guān)系。特朗普政府繼承了源自?shī)W巴馬時(shí)期的核武器30年現(xiàn)代化計(jì)劃，繼承了奧巴馬政府最后兩年形成的、對(duì)待中國(guó)的強(qiáng)硬立場(chǎng)。但與此同時(shí)，特朗普政府走的還要更遠(yuǎn)。2018年發(fā)布的新版《核態(tài)勢(shì)評(píng)估》打破了奧巴馬時(shí)期“不發(fā)展新型核武器”的承諾，強(qiáng)調(diào)發(fā)展新式核能力尤其是戰(zhàn)術(shù)核力量；提出針對(duì)俄、中、朝、伊的“定制”核威懾戰(zhàn)略；擴(kuò)大了核武器使用范圍，降低了使用門檻，強(qiáng)調(diào)核武器的靈活性、多樣性、適應(yīng)性；同時(shí)強(qiáng)調(diào)“美國(guó)優(yōu)先”，消極對(duì)待軍控條約，數(shù)年間接連退出《中導(dǎo)條約》、伊核協(xié)議、《開放天空條約》，對(duì)待New START條約態(tài)度模糊。這些在核政策上的調(diào)整不僅在民調(diào)上不受歡迎，相當(dāng)程度上更是破壞了奧巴馬-拜登政府8年的政治遺產(chǎn)，因此普遍招致了攻訐。一旦拜登上臺(tái)，對(duì)特朗普政府時(shí)期的核政策必然有所調(diào)整。

不同性別、黨派、年齡段人群對(duì)核武器相關(guān)議題的支持率

在競(jìng)選階段，雖然拜登在美國(guó)核武器政策或戰(zhàn)略方面幾乎沒(méi)有發(fā)表任何聲明，且拒絕通過(guò)顧問(wèn)接受采訪，但其對(duì)核政策的看法與態(tài)度仍可通過(guò)其他材料大致勾勒出輪廓。宜居世界理事會(huì)曾向各總統(tǒng)候選人征集了其關(guān)于核政策的看法，其中喬·拜登對(duì)這一問(wèn)題的回應(yīng)可作為探視其核政策思路的一個(gè)窗口。在這篇簡(jiǎn)單的問(wèn)答中，拜登在核武器議題上展現(xiàn)出的形象可被認(rèn)作是一個(gè)尊重專家意見的常識(shí)性中間派：他認(rèn)同New START、伊核協(xié)議與《全面禁止核試驗(yàn)條約》的價(jià)值，反對(duì)低當(dāng)量核武器，同意對(duì)美國(guó)“保留首先使用核武器”這一核政策進(jìn)行審查，贊成對(duì)30年核武器現(xiàn)代化預(yù)算進(jìn)行控制，贊同減輕對(duì)核武器的依賴。

2017年1月11日，即將卸任的副總統(tǒng)拜登在卡內(nèi)基國(guó)際和平基金會(huì)進(jìn)行了演講，在講話中他就核安全給即將入主白宮的特朗普?qǐng)F(tuán)隊(duì)提供了一些建議：他強(qiáng)調(diào)軍備控制條約的重要性，警告不要在核武器上投入大量資金，認(rèn)為這將損耗美國(guó)的“道德領(lǐng)導(dǎo)力”，同時(shí)影響常規(guī)部隊(duì)的發(fā)展。那時(shí)的拜登還認(rèn)為，條件已足夠成熟，美國(guó)可以考慮采納這樣的核學(xué)說(shuō)：核武器的惟一目的就是懾止針對(duì)美國(guó)及其盟友的核打擊，而美國(guó)常規(guī)軍力使得美國(guó)保留首次使用核武器的權(quán)利是無(wú)意義的。當(dāng)然，在4年后的2020年，美國(guó)的核政策與態(tài)勢(shì)走向了他所期望的反面。

在2019年6月的一次競(jìng)選集會(huì)上，拜登就核武器問(wèn)題發(fā)表了看法。拜登表示，美國(guó)不再需要更多的核武器，若成為總統(tǒng)將會(huì)推動(dòng)在世界范圍內(nèi)削減核武器的數(shù)量，同時(shí)推動(dòng)將“不首先使用核武器”納入美國(guó)核學(xué)說(shuō)。此外，拜登還表達(dá)了對(duì)特朗普政府破壞現(xiàn)行國(guó)際秩序的擔(dān)憂。

結(jié)語(yǔ)

需要指出的是，文章開頭查爾斯·A·理查德的言論并非是孤例，與中俄的對(duì)抗態(tài)勢(shì)如今可被視作現(xiàn)今民主共和兩黨的共識(shí)。因此，即使拜登上臺(tái)，同樣有著維持核威懾、推進(jìn)核武現(xiàn)代化的需求?；蛟S拜登政府會(huì)進(jìn)行某些減法操作，砍掉核武器預(yù)算中某些“脂肪”部分，但美國(guó)核武庫(kù)的現(xiàn)代化的大體框架與趨勢(shì)不會(huì)發(fā)生劇烈改變。與特朗普政府不同的是，相比之下拜登政府或許會(huì)更加關(guān)注軍控與防擴(kuò)散領(lǐng)域，推動(dòng)美國(guó)回歸各項(xiàng)軍控核控條約。

此外，拜登曾任參議院外交委員會(huì)主席、犯罪與毒品分委員會(huì)主席等職位，在國(guó)家安全領(lǐng)域具有豐富經(jīng)驗(yàn)，因此相比特朗普不按常理出牌的風(fēng)格相比，拜登更具有可預(yù)測(cè)性，在核政策方面會(huì)顯得更加持重與審慎，這將極大降低某些隨機(jī)性事件的發(fā)生，降低大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)間出現(xiàn)戰(zhàn)略誤判的風(fēng)險(xiǎn)。