海口市露天礦山生態修復現狀與問題、治理路徑及對策建議

程元路，韓歡衍，鐘國健

（1.湖北永業行評估咨詢有限公司，湖北 武漢 430074；2.海口市自然資源和規劃局，海南 海口 570206）

1 工作背景

黨的十八大以來，“綠水青山就是金山銀山”生態文明價值理念深入人心[1]，露天礦山的生態修復工作成為各級政府和自然資源主管部門亟待解決的生態環境問題之一。

在海南“建省辦特區”三十周年慶典大會上，習總書記宣布在全島建設自由貿易試驗區[2,3]，逐步推進建設自由貿易港，隨后中共中央國務院出臺關于支持海南全面深化改革開放的指導意見，其中生態文明試驗區這一戰略定位對海南的生態環境提出了更高要求，相應的露天礦山生態環境的修復工作也變得尤為關鍵和重要。

海南因其得天獨厚的自然地理環境成為我國內陸地區及周邊國家向往的旅游天堂，但在建省之初大興土木和國際旅游島房地產熱時期，因建筑砂石為建設之基，海南對礦產資源進行了大規模的開采，因此海南大部分露天礦山的形成緣于上述兩個時期。為盡快完成海口市露天礦山生態修復治理工作，海口市自然資源和規劃局于2020年初委托技術單位對海口市露天礦山進行摸底詳查，統籌部署開展全市露天礦山生態修復工作，編制全市廢棄露天礦山生態修復治理規劃，并發布相關實施方案，確定治理責任主體和治理時限，指導治理工程手段和資金籌措方式，筆者有幸參與海口市露天礦山地質環境的外業調查及相關實施方案的制訂，因此對海口市露天礦山的生態修復治理工作有一定的認識和想法，現整理如下，供關心我國礦山生態環境治理工作的同仁們審閱指正。

2 現狀及問題

2.1 礦產資源開發利用現狀及問題

海口市礦產資源相比于海南其他市縣較為豐富，開采歷史悠久，截止2019年底，海口市礦產資源主要有褐煤、耐火粘土、高嶺土、油頁巖、沸石、膨潤土、鋁土礦、鈷土礦、褐鐵礦、磚瓦粘土、硅藻土、建筑用玄武巖、磚瓦用頁巖、礦泉水、熱礦水等15種。在以往開采的礦產資源中，褐煤、建筑用玄武巖、磚瓦粘土、磚瓦用頁巖及高嶺土等非金屬礦產的開采方式均為露天開采，海口市廢棄露天礦坑開采的礦產品多為建筑用玄武巖（128個）、褐煤和磚瓦用粘土（長昌煤礦區）。

根據《關于海口等9個市縣礦山地質環境調查摸排情況的報告》(瓊地〔2020〕23號)，海口市內露天礦山共計150個（坑數量），海口市采礦權有效期內礦山14處（在建礦山4處，生產礦山8處，停產礦山2處），閉坑礦山64個，民采和盜采礦點72個。

2.2 礦山生態環境現狀及問題

礦產資源的開發利用，為經濟建設和社會發展提供了大量的原材料，但因礦山企業及不法分子非法盜采的不合理開采方式也引發了一系列的礦山地質環境問題[4]。海口市廢棄露天礦坑地質環境問題主要為土地資源的占用及損毀、改變地形地貌景觀、引發礦山地質災害、破壞生態系統及涉及人身安全和環境污染等方面的問題。

2.2.1 土地資源占用及損毀

土地資源的占用與損毀是露天礦山開采過程中產生的最主要的地質環境問題。礦山在露天開采過程中，挖掘山體并對原有的植被進行破壞，形成深坑和高陡邊坡，長時間內未做治理，大量積水，治理難度進一步加大，在景觀上與周邊嚴重失衡。礦山未按規范開采，形成高陡邊坡，廢石廢渣未做填埋處理，任意堆放，占用大量土地資源。礦山生產期間的原有器械、加工間、生活區在閉坑之后未做拆除和土地復墾，同樣占用和損毀土地資源，造成極大的浪費。

2.2.2 改變地形地貌景觀

露天開采的礦山必定會對山體進行挖掘，海口市露天礦山多為負地形開采，對地形地貌景觀改變較大，尤其是在礦山閉坑后，未對礦山進行復綠和復墾，與周邊景觀嚴重失調，給人的視覺沖擊較大。

2.2.3 引發礦山地質災害

礦山開采過程中形成高陡邊坡，尤其是未按規范開采的礦山形成的邊坡近乎直立，三五十米的邊坡未見一個開采臺階，此類邊坡穩定性較差。雖然新鮮玄武巖硬度高，但其抗風化能力弱，加之海南溫潤潮濕、多雨的氣候環境，在長時間后，此類邊坡穩定性堪憂，發生邊坡崩塌或者滑坡的可能性極大，而坑內有大量積水，若發生崩塌滑坡，會嚴重威脅到周邊群眾的生命財產安全，也會對周邊的生態環境造成較大的破壞，因此治理工作宜早不宜遲。

2.2.4 破壞生態系統

海南省氣候環境宜人，同樣宜物，動植物共同組成的生態系統穩定性較高，但礦山的開采對整個生態系統的破壞是致命的，通過生態系統的自我調節是很難做到在短期內恢復的，尤其是規模較大或者濫采濫挖，形成諸多地質環境問題的礦山。因此有必要在生態系統的自我修復的基礎，施加人工的良性干預，從而增強生態系統結構的穩定性和整體的動態平衡。

2.2.5 其他問題

露天礦山的開采形成大量的深坑，長時間內未做修復治理，礦坑內積水較深，可達三五十米。對于沿路、沿農田，距離村莊較近的區域，礦坑周邊未布設安全警示牌，未拉設鐵絲網，未安排專人對深水礦坑進行安全巡視，所以導致經常有溺水事件的發生。另外，礦坑所在地為當地村集體所有，部分礦坑在未做治理的情況下用于畜禽養殖使用，畜禽的規模未做限定，未在相關部門進行備案，所以礦坑周邊空氣污染和水體污染嚴重。針對露天礦山開采形成的以上問題，有必要協同相關部門進行規范管理。

2.3 礦山生態修復治理現狀及問題

根據我國礦產資源管理條例、土地復墾條例及海南省礦產資源管理條例中的相關要求，礦山地質環境的恢復治理的原則為“誰開發、誰治理”，關鍵點就在“誰”，界定修復治理責任主體、責任主體有無能力和意愿進行修復成為各級自然資源主管部門在礦山生態修復工作中的痛點。另外，市場主體修復和行政命令性修復的方式、路徑和效果又有極大差異。2019年底，自然資源部下發《自然資源部關于探索利用市場化方式推進礦山生態修復的意見》（自然資規〔2019〕6號），為礦山生態修復提供了市場化操作的方法，但各地主管部門怎樣用好、能否大膽試驗提出了考驗。

對于海口市而言，生產礦山的地質環境、生態環境的恢復治理主體為礦山企業，責任主體明確，只要自然資源主管部門的監督和執法到位，應該不會產生新的礦山地質環境問題，但對于閉坑礦山、民采盜采礦點及廢棄礦山，仍存在責任主體界定困難、治理責任落實不到位、治理未形成合力等問題。

2.3.1 責任主體界定困難

對閉坑礦山、民采和盜采礦點而言，是可以通過以往登記的采礦權人信息追溯到責任主體的。但現實的情況是，以往執法監督核查不嚴（甚至出現政商勾結，造成國有資產嚴重流失），礦山越界超深開采的問題嚴重，當時的采礦權人只對以往下發的采礦權內的區域負有修復治理義務，而對采礦權外圍，由于缺乏執法相關資料，難以認定責任主體。

廢棄露天礦山是責任主體滅失的礦山，修復治理的責任主體為當地政府，屬于行政命令性修復。隨著國家對生態環境的逐漸重視，國家和海南省對于廢棄露天礦山的投入也有所傾斜，主要以生態修復專項資金的形式下發，但市縣級自然資源主導部門對于專項資金的申請和使用卻不高效，由此導致市域內礦山修復治理工作缺少計劃安排、治理工作嚴重滯后。

2.3.2 治理責任落實不到位、治理未形成合力

根據2019年海口市人民政府印發的《海口市露天礦山綜合整治工作實施方案的通知》海府辦函[2019]269號，各區政府是礦山地質環境恢復治理的實施單位，但各區政府礦山治理工作進度嚴重滯后。礦山修復涉及各區政府、發改委、資規局、生態環境局、農業農村局、財政局、林業局及水務局等多個部門，由于缺少統一指揮，各部門協調不足，修復效果欠佳，難以完成上級交辦的治理任務。

3 生態修復治理路徑

3.1 外業調查

外業調查的關鍵在于各種類型露天礦山的摸底調查，對于已發證的礦山，礦山范圍和責任主體容易界定，調查工作容易開展。外業調查的難點在于民采盜采礦點和廢棄露天礦山的摸底排查，此類礦坑歷史久遠，規模較小，通過遙感影像初步確定礦坑位置的難度較大。2019年底我國部署開展第三次國土調查工作，要求要以實地真實情況錄入三調成果，因此筆者團隊通過對海口市三調數據成果中的工礦用地和坑塘水面圖層進行提取，結合高清影像圖初步確定外業調查礦山，再進行現場的逐一排查，最終確定海口市露天礦山治理臺賬。在外業調查過程中記錄礦坑位置、交通情況、居民分布情況、礦坑地質環境問題、生態環境問題和治理修復情況等。

3.2 總體規劃

在詳細的外業調查的基礎上，根據海口市露天礦山的實際情況，編制海口市露天礦山生態修復治理規劃并配套制定實施方案。方案中梳理全市露天礦山的現狀特征和存在的問題，介紹擬采取的修復治理措施，根據市場行情估算修復資金，并提出了為順利實施海口市露天礦山生態修復治理工作的保障措施，包括組織保障、資金保障、技術保障等。

3.3 工程措施

礦山地質環境的治理工程主要有廢渣清運工程、邊坡開挖與防護工程、資源綜合利用與土地整治工程、排水工程、監測工程和養護工程。在露天礦山治理過程中根據礦山的實際情況，部署不同組合形式的工程措施，通過治理工程的實施可以減輕礦山地質災害問題，消除高陡邊坡和廢石堆可能產生的安全隱患，恢復礦山地表植被、美化生態環境，重建植物生態系統、重建系統的動態平衡。

3.4 生物措施

礦山生態修復的基礎是邊坡治理和土地復墾，而生物措施可使礦山生態系統更具觀賞性和穩定性。生物措施的關鍵在于植被的選擇，尤其是先鋒植物的選擇要適應礦山惡劣的生長環境，不僅要生存能力頑強、成活率高，還要注重觀賞性；部分植被還對土壤環境的改良、肥化、凈化和恢復有正面影響，有利于后期的土地復墾。

3.5 養護措施

礦山生態修復工程完工后，要對生態系統進行人工干預養護，對于礦山地質災害治理工程，要進行定期的監測（大地變形監測和人工巡視監測），并對可能出現的工程質量問題進行修補或重建。

生物養護工程的內容主要包括定期灌水、排水、除草、翻耕、施肥、修建、病蟲害防治等。另外，工程完結后要將后期的養護責任進行移交，一般會移交給當地鎮政府或者村集體，定期下撥養護費用。

4 對策建議

4.1 成立組織機構，統籌治理工作

露天礦山生態修復工作功在當代，利在千秋，是踐行新時代生命文明思想的重要舉措。海口市露天礦山生態修復工作時間緊、任務重，為盡快高效完成治理修復工作，應成立露天礦山生態修復工作領導小組，統籌協調各部門參與治理修復工作；制定海口市露天礦山生態修復工作方案，明確各部門責任分工，對治理工作倒排工期并定期考核，指導治理項目的立項、規劃、設計、施工和竣工驗收，簡化相關審批流程。

4.2 嚴格審查技術報告，加大監督執法力度

對于生產礦山，海南已將礦山地質環境恢復治理方案、礦山土地復墾方案和礦產資源開發利用方案合并編制（三合一方案）共同審查。該方案是礦山開采施工前的必備方案，方案需經地質礦產、采礦、地質環境、經濟等領域專家共同審核通過后才可以從事礦產資源開采活動。該方案不僅是礦山企業進行礦產資源開發、地質環境恢復治理和土地復墾的指導性文件，還是礦山地質環境恢復治理基金繳納的重要依據，因此必須嚴格審查。

對于正在或將要進行生態修復治理工作的礦山，要嚴格審查修復治理設計說明、工程概算和施工圖，審查設計方案實施的可行性，概算編制的合理性，施工圖的準確性，由于該設計是財政下撥資金的重要依據，是施工單位進行工程施工的標準文件，設計方案編制單位和審查專家負有直接責任，因此必須嚴格審查。

4.3 高效靈活使用專項資金，加快推進治理項目

對于政府主導修復治理的責任主體滅失的廢棄礦山和責任主體不明的（民采盜采）礦點，要靈活高效使用國土空間生態修復專項資金，根據海南省財政廳和自然資源與規劃廳下發的國土空間專項資金使用辦法，專項資金的分配方式有項目法和因素法，因素法注重各市縣上報給省廳（自然資源和規劃廳、財政廳）的國土空間生態修復任務，屬于機械式分配，資金量有限。項目法注重生態修復項目本身，需要對生態修復項目進行立項審查，資金量據項目本身規模制定。

根據海口市近年來獲得專項資金來看，全是因素分配法，未通過項目法申請過該專項資金，通過因素法獲得專項資金也未進行高效利用，因此建議自然資源主管部門高效靈活使用專項資金，并將資金盡快落實到治理項目中去。

4.4 嚴格項目竣工驗收管理，加大修復責任主體的追查力度

露天礦山生態修復項目竣工后，要嚴格審查工程質量，對施工過程使用的專項資金進行績效評價，對邊坡治理、廢石堆清理過程中產生的礦產資源收益要進行價值評估，政府與建設單位合理分配礦產資源收益，嚴防國有資產流失。另外針對閉坑礦山和民采盜采礦點及涉黑涉腐礦山，修復責任主體無治理能力或治理意愿，由政府財政出資進行修復的露天礦山，事后要加大修復責任主體的追查力度，由綜合執法部門、法院、公安等部門聯合行動，追繳生態修復資金。

4.5 選擇典型礦山，建立生態修復治理典范

露天礦山生態修復是一項“功在當代，利在千秋”的事業，其緩解了礦產資源開發利用與生態環境保護間的矛盾，實現了二者間的協調發展。

海口市自然資源主管部門應該靈活使用國土空間生態修復資金，選擇存在典型地質環境和生態環境問題的廢棄露天礦山主導其生態修復工作，從項目的立項、規劃設計、施工、驗收和維護等方面全過程運作，并嘗試引進社會資本，帶入相關產業，為其他縣區露天礦山生態修復工作提供模范典型。

4.6 宣傳推廣露天礦山生態修復“海口模式”

露天礦山生態修復治理項目的有序開展，不僅清算了礦產資源粗放式開采留下的歷史欠賬，還未今后礦產資源開發利用過程中礦山生態環境的保護提供了經驗。該項工作順應時代發展，是貫徹落實習總書記新時代生態文明思想的重要舉措，亦能為海南自貿港（區）之國家生態文明試驗區的建設提供生態環境基礎保障。基于此，在露天礦山生態修復工作中，應對修復治理模式、優惠政策、階段性成果、重要修復案例等進行大力宣傳，營造極佳的營商環境，利于招商引資，對修復成功案例的推廣還可以為全國露天礦山生態修復工作提供“海口治理模式”。