關于礦業權出讓中實施“全礦”出讓的探討

張文銀

（廣東省礦產資源儲量評審中心，廣東 廣州 510080）

礦產資源是社會經濟發展的物質基礎，但礦產資源開發利用又會對自然生態環境造成一定程度的破壞和污染[1]。在國家提出建立生態文明后，如何在礦業領域落實生態文明建設，是從事礦產資源管理和礦業開發工作者的必須面對的課題。在《礦產資源法》正在修訂之際，筆者提出“全礦”概念以及“全礦”出讓這一課題，共同仁批判、研究。筆者提出此概念是受“凈礦”出讓啟示和工作中多次遇到相關問題需要拓展思路解決，以及當前礦產資源開發利用順應和促進生態文明建設的需要。在這個概念之前，“凈礦”及“凈礦”出讓也是近年得到自然資源部的認可和推廣的。我們熟悉的“礦產資源”概念，無論《礦產資源法實施細則》和正在修訂的《礦產資源法》中，均基本保持不變。在《礦產資源法實施細則》中，礦產資源是指“由地質作用形成的，具有利用價值的，呈固態、液態、氣態的自然資源”；在正在修訂的《礦產資源法》中，礦產資源是指“由地質作用形成的，具有利用價值的，呈固態、液態、氣態等形態的自然資源”。修訂后的概念僅多“等形態”三個字。根據上述概念，可以看出其由四部分即“由地質作用形成的”“具有利用價值的”“呈固態、液態、氣態（等形態）的”“自然資源”構成。在上述概念中“具有利用價值的”起著關鍵作用，是區別“礦”與“非礦”根本所在。即“具有利用價值的”就是“礦”（當然也要滿足其他三個條件，實際上地表及地下的資源滿足上述其他三個條件相對容易，而滿足“具有利用價值的”相對較難）。分析了礦產資源概念，我們可以對“全礦”進行如下界定：“全礦”是指在劃定的區域內的全部礦產資源和可以利用的圍巖、夾石、覆蓋層等資源。一般而言，某一區域（探礦權、采礦權、調查區域等），主要產出某一礦種或少數幾種礦產資源，如某一鐵礦礦山，其礦產資源主要指鐵礦，其他一般作為圍巖、夾石、覆蓋層等。“全礦”出讓是指，自然資源主管部門將劃定區域內的“全礦”全部出讓給相對人進行勘查或開采的行為。

1 當前按礦種出讓現狀和存在問題分析

當前出讓礦業權，無論探礦權或者采礦權，均是在勘查許可證或者采礦許可證上載明勘查或者開采的礦種。據統計，超過70%的許可證上載明的是單礦種，部分是雙礦種（如鉛鋅礦，礦種為鉛礦、鋅礦），極少數為3個或以上礦種。探礦權雖然證載某某礦種，但由于國家采取鼓勵綜合勘查政策，勘查過程中發現同一風險級別或者更高風險級別的礦種的礦產資源，登記機關往往允許變更勘查礦種，因此，探礦權進行“全礦”出讓的迫切性不如采礦權。本文無特別說明，所提“全礦”出讓均指采礦權“全礦”出讓。

據調查，采礦權按照礦種出讓和開采主要問題可以從以下具體案例中看出。幾個典型案例：廣東省河源市某露天開采鐵礦礦山，剝離出來的圍巖堆積如山，無論行政主管部門還是礦山所在地的村民均不允許礦山銷售開采下來的圍巖。清遠市某一飾面板材礦山，礦山因無場地堆放花崗巖板材邊角料，遂將其加工成碎石出售，后被行政主管部門處罰。廣州市某一建筑石料礦山，覆蓋層粘土和達不到工業級別的廢石達十幾米厚，礦山所在地的村民要求礦山不得作為填土出售。肇慶兩宗2017年已計劃出讓建筑石料礦山，均因其上部存在覆蓋層和較厚達不到工業指標的廢石，2020年初再次申請礦產資源儲量評審，要求將上部覆蓋層和達不到工業指標的廢石均作為礦產資源進行利用，并打包出讓（即“全礦”出讓）。上述案例中的開采礦山均希望利用國家鼓勵綜合利用政策來解決其遇到的問題[2]，但均得不到有關部門支持。實際上，上述問題已經超出“綜合利用”范疇。

以上案例共同點：一是圍巖、夾石、覆蓋層等開采剝離下來，需要占用大量土地堆放；二是資源浪費，一邊有市場需求，一邊又不得銷售；三是污染環境，粘土和廢石堆積，雨天易形成污水橫流、干燥天氣容易形成揚塵，產生環境污染問題；四是減少國家稅費征收；五是影響企業效益，一方面減少銷售收入，另外一方面增加治理費用和場地使用費。

2 “全礦”出讓的優點和益處

采礦權實行“全礦”出讓，主要有以下優點和益處。一是增加國家出讓收益即增加財政和稅費收入，將原本不收取稅費的資源（如按照現行規定開采鐵礦，圍巖不列入開采范圍，亦不收取稅費），實行“全礦”出讓則可以征收稅費，增加國家收入。二是減少廢石、渣土堆放，減少礦山排石（土）場面積，降低對環境負面影響；同時由于廢石、渣土的充分利用，減少新設采石場、取土場，進一步減少對環境的破壞。三是增加礦業權人的銷售收入和降低排石（土）場的維護費用。四是利于礦山周邊群眾，廢石、渣土的充分利用，礦山企業將其作為副產品出售，價格相對較低，周邊群眾得到益處。五是降低當地行政主管部門管理成本，范圍內的全部資源出讓給相對人，主管部門無須再擔心礦業權人非法開采其他礦種的礦產資源了。

3 當前實施“全礦”出讓存在主要障礙與問題分析

首先是認識問題，或者說是觀念問題。我國至今一直按照礦種對礦產資源進行勘查或者開采，即礦業權是按照礦種進行出讓的，現提出“全礦”出讓，部分學者和管理部門人員可能在觀念上覺得不可接受。其次是法律障礙。當前《礦產資源法》及其配套法規規章以及規范性文件都是明確礦種出讓，一旦實行“全礦”出讓，需要修改所有相關法律法規和文件。再次是管理問題。如果推行“全礦”出讓，可能會產生一系列新問題，這些問題需要管理部門應對和解決。這些問題主要包括：擔心國家權益流失，如某一區域本應出讓價值較高的金屬礦產，卻被作為普通建筑石料或者粘土礦出讓；監管易出現漏洞，如出讓進行評估時全部為砂石粘土礦，開采時卻發現存在價值較高的金屬礦；頒發勘查許可證、采礦許可證權限難以確定等問題，即在“全礦”出讓的前提下，如何劃分部、省、市、縣頒發采礦許可證權限；以及如何正確解決國家權益金征收、資源最大利用、礦與非礦的劃分等問題。

4 對策及建議

第一是要轉變觀念，建立全局考慮問題，正確處理礦產資源開發利用和生態文明建設的關系，從站在對環境破壞最小、社會效益最大、企業最有興趣、經濟效益最優等角度去考慮[3]。第二是修改現行《礦產資源法》及其配套法規。首先在部分地區試點開展礦業權“全礦”出讓，逐步探索完善，然后再修訂法律，并最終建立礦業權“全礦”出讓的法律體系。第三是重塑管理制度。最重要的是細化礦產勘查開采分類目錄，即將《關于進一步規范礦業權出讓管理的通知》(國土資發〔2006〕12號)附件的分類目錄中的三類礦產（第一類、第二類、第三類）按照勘查開采難易程度、（相同數量的）礦產資源價值高低、是否屬于國家調控礦種等因素再細化，建議細化為：①石油、天然氣類，②鈾礦、釷礦等放射性礦產類，③稀土、鎢礦等國家控制礦產類，④煤炭、石煤類，⑤金屬類，⑥除砂石土外非金屬類，⑦砂石土類，⑧地熱、礦泉水類。除1.2.8.類外，其他類均可“全礦”出讓，但申請3.類需要特定審批。此外，考慮到特殊情況，應設定例外情形，即不同開采方式，也不得“全礦”出讓，如開采稀土，目前已采用原地浸泡法，因此不得兼采其他礦產。除了上述特定情形外，在劃定的立體空間內，也就是采礦許可證范圍內，采礦權人可以開采、銷售全部礦產資源，包括達不到工業指標的廢石、覆蓋層、夾石等，做到資源充分利用（如可以作為回填土等使用）。部、省、市、縣四級頒發采礦許可證權限可以由上述8大類礦產確定，如部可以出讓1.2.3.類礦產以及部分5.類礦產，省可以出讓4.8.類及部分5.類礦產，市、縣可以出讓其他類礦產。國家征收權益可以按照出讓范圍內全部礦產評估確定。

5 結語

礦業權按照礦種出讓對規范礦產資源管理、促進礦產資源合理開發利用、為國家建設提供資源保障，但隨著生態文明建設和“綠水青山就是金山銀山”理念的深入人心，礦產資源充分利用甚至全部利用的做法日益得到社會各界的認可。因此，實行礦業權“全礦”出讓，是落實生態文明建設、最大限度節約資源的重要途徑，真正做到增加社會效益、減少環境破壞，利于國家、社會、企業、群眾、利于環境，是一舉多得好措施。