防范風險攻堅戰(zhàn)中應加強政府性債務的審計監(jiān)督

孫鵬程

【摘 要】黨的十九大開啟了全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程，打好“三大攻堅戰(zhàn)”，金融風險攻堅戰(zhàn)又是重中之重。一旦地方政府債務爆發(fā)，不僅造成單一縣、市的財政運行困難，還會通過傳導到金融機構可能會導致全國層面的風險。審計機關要增強跨越關口的使命感，精準聚焦、靶向發(fā)力，在推動打好三大攻堅戰(zhàn)中積極發(fā)揮作用。本文就地方政府性債務風險演變過程和如何用好審計監(jiān)督來進行風險防控做了研究。

【關鍵詞】地方政府性債務;國家審計;防范風險攻堅戰(zhàn)

引言

中央審計委員會主任習近平強調“審計機關應認真貫徹落實黨中央決策部署，依法履職盡責，扎實勤勉工作，在推動黨中央政令暢通、助力打好三大攻堅戰(zhàn)等方面發(fā)揮重要作用。”黨的十九大開啟了全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程，打好“防范重大風險攻堅戰(zhàn)”、推動高質量發(fā)展、堅定不移全面從嚴治黨”是能否全面建成小康社會的重要因素。在防范化解重大風險中，地方政府性債務風險兼具財政政策和貨幣政策業(yè)務的特點，因此對其風險防控是重中之重，通過用好審計這把“利器”維護國家經濟安全，發(fā)揮審計監(jiān)督，加強地方政府性債務審計監(jiān)督顯得愈加重要。

一、政府性債務現(xiàn)狀

地方政府債務舉債規(guī)模較大、舉債主體多樣、隱蔽性強，日益成為各級政府財政風險防控的重點。當前，地方政府舉債機制已初步成形，債務規(guī)模也得到嚴格控制，但諸如違法違規(guī)提供擔保、變相舉債等沒有得到有效的監(jiān)管和披露等問題仍然存在。中央財政2017年債務額約為13.47萬億元，地方政府性債務顯性債務規(guī)模約為18.58萬億元，兩者之和與當年GDP的比值為38.76%，低于國際通行60%警戒線（wind資訊）。但地方隱性債務23.57萬億，合并后債務率為67.26%，債務風險較高。分析發(fā)現(xiàn)，浙江省和江蘇省等東部省份負債規(guī)模較高，但相對負債率較低，總體風險可控。貴州省和青海省等西部省份債務風險較高。如圖1所示：東北省份的遼寧和黑龍江總負債率水平超過了60%，應該加強關注。

地方政府債務的數(shù)量在進一步加大，地方政府債務舉借越多，地方政府債務余額累計到一定程度，可能傳導性的引發(fā)金融風險。

二、政府性債務的形成及演變過程

對于地方政府債務的表述經歷了從“政府性債務”到“地方政府債券”到“隱性債務”的變化，記一定程度上反映了我國地方政府債務管理機制的發(fā)展和不斷規(guī)范進程。國內的研究指出，分稅制不完善、宏觀調控和財政政策的缺陷、地方政府間的過度競爭、地方融資平臺運作不規(guī)范以及預算軟約束是我國地方政府性債務劇增的主要驅動因素（裴育等，2007;馮靜，2008;魏加寧等）李茂媛（2012）認為地方政府債務風險是債務規(guī)模的迅速擴張，對地方經濟發(fā)展產生阻礙的作用，同時影響財政和金融正常運行。

1.政府性債務的形成。

地方財政自足能力相對弱化始于1994年的分稅制改革之后，當?shù)卣椭醒胝呢斦托姓嗔Σ环胤绞聞辗敝囟敊噍^小，地方財政作為償還地方政府債務的資金來源，一般公共性財政收入在持續(xù)下降，而負債率在持續(xù)上升。財政和金融政策不匹配，2014年新預算法的實施，中央對地方政府融資開啟了“開前門、堵后門”、疏堵結合的監(jiān)管，但由于“堵”的力度大于“疏”，地方政府債券的發(fā)行規(guī)模存在嚴格約束。近年來，監(jiān)管部門進一步加大了對地方債務的監(jiān)管力度。財政部聯(lián)合其他部委先后推出“62號文件”、“87號文件”、“89號文件”等，對地方政府債務融資的加大監(jiān)管。金融機構大量去杠桿，加大金融機構不良率、資本率等方面的考核，此舉可能會造成地方政府償債壓力加大。過去幾年，官員的考核和提拔的標準以地方經濟增長為主，各個地區(qū)之間經濟競爭異常激烈，地方政府官員會在財力不足的情況下，通過大量的舉債來發(fā)展經濟，本屆政府所舉借的債務，大都由下幾屆政府進行償還，從而導致地方政府債務權力和責任時間錯配，從而引發(fā)大量的債務。

2.政府性債務的演變過程。

2012年全國金融工作會議提出“地方政府性債務風險的防范和化解”，2013年中央經濟工作會議提出，“將地方政府性債務全額納入預算進行管理”。自2015年以來，新《預算法》正式實施，一些政府性債務通過債務篩查納入預算管理，地方政府債券成為舉債的唯一合法途徑，“政府性債務”被地方政府債券慢慢取代。2017年中央政治局會議上，提出“各級地方黨委和政府都必須嚴格控制地方政府性債務增量，確立正確的績效觀，終身問責，倒查責任”。最近三年，通過不合規(guī)操作（如擔保、出具承諾函）或變相舉債（偽PPP、包裝成政府購買等）產生了大量需要財政資金償還的項目，這些不是合規(guī)的地方政府債務，從而大大增加了財政的負擔，隱性債務的問題因此被高度重視。

3.政府性債務的特點。

筆者總結了2011年和2013年債務審計有關資料，以及2017年對某地債務情況的資料匯總分析，并對今年年初某地14個地區(qū)償債情況進行了解，地方政府性債務持續(xù)呈現(xiàn)以下幾個特點：一是政府性債務總量到2017年末仍呈上漲趨勢;二是當下債務風險的主要點仍然是隱性債務;三是存在債務風險因素較多。最后也是最為棘手的是各地的債務風險，都無有效的措施來減輕債務的負擔，化解債務風險。

三、審計對地方政府性債務的監(jiān)督

習近平總書記在第一次中央審計委員會第一次會議講話中強調“努力建立集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權威、高效的審計監(jiān)督體系”。他強調要擴大審計監(jiān)督的廣度和深度，消除監(jiān)管盲點，加大對黨中央重大政策措施貫徹落實情況跟蹤和審計，形成集中統(tǒng)一、全面覆蓋的審計監(jiān)督力量。筆者認為，習總書記的講話是在新時期新常態(tài)下做好地方政府性債務風險防范的重要路徑。

1.債務信息甄別。

由于地方政府債務的數(shù)據(jù)信息的非連續(xù)性和統(tǒng)一口徑不一，導致政府有關部門很難直接得到完整的債務數(shù)據(jù)，這樣嚴重影響了債務風險的防范和管理的工作。審計部門應著力加強信息甄別的全覆蓋，對于全市的金融機構情況進行摸底，并統(tǒng)計活著相關的所有債務信息，從而獲得較為完整的地方財政的債務信息。在取得數(shù)據(jù)后，審計人員可以對于信息和政府內部編報的數(shù)據(jù)金融機構統(tǒng)計的數(shù)據(jù)進行比對。國家審計機關將核實后的地方政府債務數(shù)據(jù)進行公告，從而消除國際對中國債務底數(shù)和舉債危機的輿論。

2.債務風險的指標預警。

審計機關對地方政府性債務數(shù)據(jù)信息的收集后，對地方政府債務進行正確的界定和歸類。在進行債務排查時“見人、見賬、見物”的原則，加強對地方政府性債務全面審計，加強常態(tài)審計和專項審計。審計人員通過指標選取，對地方政府債務風險的動態(tài)進行，包括審計預警指標的選取、地方政府債務預警模型的構建。國家審計機關可以定期向各級政府部門提供審計預警報告，其內容包括被審計單位的基本情況、預警指標值和債務風險的種類等。債務的預警指標：地方財政負債率=（債務余額/GDP）;地方財政債務率=（債務余額/財政收入）、地方財政赤字率=（赤字額/標準財政收入或者赤字額/政府綜合財政收入）;地方財政償債比率=（還債支出/財政收入）;未來債務負擔率=（債務余額/標準財政收入）風險預警后處理，只要發(fā)現(xiàn)一項預警指標突破限額，就應該在財政的監(jiān)管下進行財政的調整，采取措施降低公共支出，增加財政收入，使得預警指標回到合理的范圍內。

3.加強政府性債務的監(jiān)督和審計。

建立集中統(tǒng)一的審計監(jiān)督制度，推進地方性政府債務審計常態(tài)化。2011和2013審計署開展了臨時性的全國地方政府性債務的調查，僅停留在對地方債務的事后審計，無法發(fā)揮審計事前預警功能、事中評價功能。地方債務審計常態(tài)化機制能夠有效彌補突擊性審計的不足，及時防范潛在地方債務風險隱患。要把地方債務審計統(tǒng)籌納入構建財政審計的格局內同步審計，集中統(tǒng)一審計監(jiān)督。把地方的借債用管還的情況作為經濟責任審計的重點內容，促進審計的新常態(tài)的建立。習近平在中央審計委員會第一次會議中強調今后審計要加強集中統(tǒng)一，并且同時強調3個“加大力度”。重點是加強對黨中央的重大政策的落實情況的審計監(jiān)督。對于以前提出的審計措施整改的要整改到位，加大對于地方債務資金項目的全程的跟蹤審計力度，嚴格債務投資項目的立項審批和預算審查控制，加強審計制度和審計力量在債務監(jiān)督中的作用，控制債務規(guī)模，把控債務管理過程中的風險環(huán)節(jié)，更為有效地防控地方政府債務風險。

四、防控或化解地方政府性債務風險的建議

通過2011和2013年的兩次地方政府性債務審計，筆者認為應該在明確以加快發(fā)展經濟、增加財政收入化解債務風險為根本途徑的基礎上，結合一些地區(qū)當下償債壓力大，債務風險累積因素較多，通過請教個別專家意見，歸納了以下近期和長遠兩個時期，加強化解債務風險措施。

1.清理存量，嚴格控制增量。

現(xiàn)在我國各級地方政府債務已經達到相當大的規(guī)模，每年的利息支付就已經對地方政府的財政構成巨大壓力。清理好債務存量，是化解地方債務風險的有效辦法。摸清底數(shù)做好心中有數(shù)，為制定有針對性債務防范措施，化解債務風險提供準確信息。每年應留出一部分償債準備基金，通過對盈利能力不足和不具有發(fā)展?jié)摿Φ牡胤秸髽I(yè)破產清算，并將相應的回收資金留在償債準備金中。對于新的債務方面，地方融資平臺數(shù)量一個階段內只減不增，推動主管部門追責問責，實行債務決策責任機制。明確債務借貸的責任人，提高債務使用質量和效率。地方官員應該為自己任期內所舉借的債務負責，同時將債務納入日常考核中，從而有效地防止過度舉債的現(xiàn)象發(fā)生。

2.完善債券發(fā)行機制，解決償債壓力與時間錯配。

地方財政短期內償還壓力大，無法進行自身的造血，應該放水養(yǎng)魚。適當?shù)难娱L地方債券償還期，緩解地方政府的財政壓力。應積極嘗試在地方政府債券的發(fā)行過程中，建立長效發(fā)行機制，我國的地方政府發(fā)債制度主要是省級政府，但用債的主體卻是縣市政府。選擇有條件的地市或地區(qū)進行授權自主發(fā)行債券試點，從而緩解地方政府債務的短期危機。很多債券兌換期為3年期，5年期的債券已經逐步到了償還期，嘗試以時間換空間，延長債券的償還期，使得地方平穩(wěn)度過債務的集中償還期。

3.編制政府性資產負債表，反映資產和債務情況。

通過編制政府性債務資產負債表，將全市的債務信息明確化，做好對債務的借用還，探索將政府資產負債表管理模式納入債務管理。對于地方政府的債務信息、債務結構、債務來源應該提高透明度，及時的向上級部門和同級別的人民代表大會報告建立地方政府債務的風控模型，強化對新增債務項目的論證和規(guī)劃，使政府債務負擔水平與承受能力相適應，使政府債務規(guī)模與經濟社會發(fā)展相協(xié)調，從而優(yōu)化當?shù)氐臓I商環(huán)境，促進地方經濟。

4.深化改革，建立債務風險化解長效機制。

加強地方債務借用還，一是對債務舉債主體的平臺公司實施市場化轉型或通過組建企業(yè)集團公司，將存量債務打包并入企業(yè)集團公司，鼓勵市場經營增加收入。實現(xiàn)政府性債務轉為企業(yè)經營性債務;對現(xiàn)存的政府融資平臺公司實施股權多元化改革，完成市場化轉型，增加債務資產的償債資金流。探索編制債務預算，全面反映全市及各地區(qū)在經濟建設中財力保障與風險狀況。各級地方政府債務管理部門應將債務的借用還與發(fā)改部門的項目建設年度計劃和中長期規(guī)劃、財政部門的財政年度預算和中期規(guī)劃結合起來，量入為出，以項目建設清單為主體，編制包含項目資金來源、資金使用、舉債主體、債務資金償還等內容的債務年度預算和中長期預算，使決策部門心中有數(shù)，從源頭上控制債務增幅，合理設定債務規(guī)模，綜合考慮償債能力，促進經濟社會可持續(xù)發(fā)展。

習近平特別強調審計工作應該做到，應審盡審、對于工作不留死角，凡審必嚴、嚴格查擺問題，嚴肅問責、強化審計監(jiān)督。筆者認為審計工作者對于地方政府性債務的審計工作也應該全面覆蓋不留死角，嚴格審計，嚴肅問責，積極發(fā)揮審計在防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)中的作用。在地方政府債尚未暴露之時，如何建立有效的債務防范風險和管理制度，是一個迫切需要解決的問題。充分發(fā)揮國家審計的監(jiān)督作用，增強審計獨立性，是避免債務危機爆發(fā)，維護社會穩(wěn)定的有力機制。

參考文獻

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（作者單位：大連市審計局）