鄉(xiāng)村振興視野下的村治立法探析

謝玲伶

摘 要：目前中國的村級(jí)管理是用“鄉(xiāng)政村治”法律形式作為基本的，實(shí)行村民自治。“鄉(xiāng)政村治”立法不僅適宜我國形成的村治歷史，也符合中國的治理要求。但是，跟隨著國家革新的推進(jìn)以及社會(huì)的迅速轉(zhuǎn)換，農(nóng)村管理呈現(xiàn)了鄉(xiāng)政參入疲憊、鄉(xiāng)村基層集體散漫、鄉(xiāng)村大體衰落等情況。為了處理這些管理問題，國家一直經(jīng)過人力資源輸入、項(xiàng)目資源輸入、鄉(xiāng)村基層集體設(shè)立強(qiáng)干預(yù)等體制，進(jìn)來推動(dòng)鄉(xiāng)村各層面的發(fā)達(dá)。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興;村級(jí)治理;鄉(xiāng)政村治;立法

一、村級(jí)治理的法律形式以及實(shí)踐困難

在1949年后，國家又摸索落實(shí)了兩種鄉(xiāng)村管理形式，就是“政社合一”形式以及“鄉(xiāng)政村治”模式。“鄉(xiāng)政村治”是中國目前持續(xù)使用的鄉(xiāng)村管理形式。“鄉(xiāng)政村治”是中國政權(quán)構(gòu)造以及農(nóng)村管理構(gòu)造的學(xué)理表述，精確地總結(jié)了中國立法對(duì)農(nóng)村的基礎(chǔ)界定。改革開放以來落實(shí)的“鄉(xiāng)政村治”，不管是對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)展，或是對(duì)國家管控的實(shí)用性，都是比較合規(guī)的選取。但是，跟隨著改革開放持續(xù)推動(dòng)，“鄉(xiāng)政村治”也碰到了史無前例的困難以及全面性風(fēng)險(xiǎn)。

一，鄉(xiāng)政參入疲憊。國家政權(quán)對(duì)農(nóng)村的參入大多是經(jīng)過縣、鄉(xiāng)，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)行的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)參入業(yè)務(wù)的動(dòng)能源于稅費(fèi)征納，讓鄉(xiāng)政經(jīng)過各樣體制整體掌控鄉(xiāng)村。鄉(xiāng)政參入疲憊是源于2000年之后逐步實(shí)行的稅費(fèi)改革，并整體消除農(nóng)業(yè)稅。消除農(nóng)業(yè)稅從基本上變化了國家和農(nóng)民兩者的關(guān)系，也變化了縣鄉(xiāng)行為的規(guī)律，讓基層政權(quán)從之前的吸取型轉(zhuǎn)變成和農(nóng)民聯(lián)系更加疏松的飄浮型，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處在“半癱瘓”的勢態(tài)，在國家以及農(nóng)民之間形成一種“真空”形態(tài)。

二，鄉(xiāng)村基層集體散漫。中國的村治是國家法律的支配，是國家權(quán)力的細(xì)微體現(xiàn)以及微小存在，不是自主發(fā)生的治理。在后稅費(fèi)時(shí)期，鄉(xiāng)村基層組織、基層政權(quán)和村民之間表現(xiàn)出循環(huán)弱化的情況，一層面，在基層政權(quán)、農(nóng)村基層組織以及村民之間產(chǎn)生的管控以及順從關(guān)系逐漸減弱，另一層面，農(nóng)村基層組織因?yàn)槿鄙賴覚?quán)力交由村級(jí)政權(quán)延長到鄉(xiāng)村的監(jiān)管，缺少鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)的支撐，它在村民當(dāng)中的威望也不斷減弱。而減弱的成果就是致使農(nóng)村基層組織散漫，性能丟失，進(jìn)而形成鄉(xiāng)村工作位于癱軟狀況。

三，鄉(xiāng)村大體衰落。“鄉(xiāng)政村治”在踐行當(dāng)遇到的困難還有一個(gè)非常關(guān)鍵的社會(huì)背景，即社會(huì)的現(xiàn)代化。邁向現(xiàn)代化是改革開放的關(guān)鍵目的，也是落實(shí)富強(qiáng)的必定道路。然而當(dāng)代化的關(guān)鍵準(zhǔn)則即城市化以及工業(yè)化，而這些都是要丟掉鄉(xiāng)村作為前提，鄉(xiāng)村的大體性衰落一定是必然。鄉(xiāng)村衰落的詳盡呈現(xiàn)不只是鄉(xiāng)村以及農(nóng)民的丟失，更呈現(xiàn)在鄉(xiāng)村的人才以及年輕勞動(dòng)力和鄉(xiāng)村的分離所形成的鄉(xiāng)村空心化。這不管對(duì)鄉(xiāng)村管理還是鄉(xiāng)村進(jìn)展都是非常嚴(yán)重的沖擊。

二、村級(jí)治理的踐行探尋

人力資源進(jìn)村體制。其中較為經(jīng)典的有這三種形式：一，大學(xué)生村官形式。大學(xué)生村官在全國范圍內(nèi)推行到現(xiàn)在已經(jīng)有十多年。依照試行建議，大學(xué)生村官體制的緊要目的是為了“增強(qiáng)鄉(xiāng)村基層組織設(shè)立，培育有學(xué)識(shí)、有素養(yǎng)的新鄉(xiāng)村建設(shè)領(lǐng)頭人”，國家經(jīng)過有學(xué)識(shí)、有素養(yǎng)的大學(xué)生團(tuán)體參入鄉(xiāng)村，完成鄉(xiāng)村的管理。二，干部任村第一書記形式。選取機(jī)構(gòu)優(yōu)異的干部到村任第一書記，是許多鄉(xiāng)村多年來在增強(qiáng)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)組織建設(shè)、處理鄉(xiāng)村“疲、漫、亂、窮”等主要情況的關(guān)鍵措施，是國家經(jīng)過選取優(yōu)異干部大力參入鄉(xiāng)村業(yè)務(wù)、促進(jìn)鄉(xiāng)村進(jìn)展的成功經(jīng)驗(yàn)。三，干部駐村工作形式。干部駐村工作也是許多鄉(xiāng)村多年來探尋產(chǎn)生的基礎(chǔ)經(jīng)驗(yàn)，干部駐村形式和村第一書記形式有些不一樣，一個(gè)層面，干部駐村大多進(jìn)入的是急需脫貧的困難村，而第一書記則可能進(jìn)入各種種類的鄉(xiāng)村。另一層面，干部駐村在于可以脫貧攻堅(jiān)，普遍不參入鄉(xiāng)村基層組織的業(yè)務(wù)，而第一書記職能包括了鄉(xiāng)村基層組織的全部職能。

項(xiàng)目資源進(jìn)村體制。國家的鄉(xiāng)村業(yè)務(wù)大多以項(xiàng)目制為著力點(diǎn)，經(jīng)過由上到下的分包推動(dòng)。國家經(jīng)過中央職能部門管控權(quán)限實(shí)行項(xiàng)目條線掌控，逐步分包給地方政府，并經(jīng)過基層政府推動(dòng)項(xiàng)目資源進(jìn)駐。基層政府推動(dòng)項(xiàng)目資源進(jìn)駐的時(shí)候，也獲取了鄉(xiāng)村管理資源，加強(qiáng)了基層政府的管理技能。這也讓各級(jí)政府的一個(gè)關(guān)鍵工作就是經(jīng)過各種方式獲得項(xiàng)目。并且，鄉(xiāng)村基層組織也能夠依助項(xiàng)目把控，加強(qiáng)管理技能。目前，在農(nóng)村復(fù)興策略的情況下，國家資源進(jìn)駐大多借助脫貧攻堅(jiān)進(jìn)行，整體來說，目前項(xiàng)目資源的配備關(guān)鍵包含以下幾個(gè)方面：一，精準(zhǔn)扶貧。精準(zhǔn)扶貧是脫貧攻堅(jiān)的關(guān)鍵落實(shí)體制。它關(guān)鍵在“對(duì)象要精確、項(xiàng)目布置要精確、資金運(yùn)用要精確、舉措到位要精確、駐村派人要精確、脫貧成果要精確”六個(gè)層面對(duì)扶貧項(xiàng)目實(shí)行體制部署。二，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)。促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)進(jìn)展，不僅是農(nóng)村扶貧方法，也是農(nóng)村復(fù)興基礎(chǔ)舉措。產(chǎn)業(yè)作為農(nóng)村復(fù)興項(xiàng)目不只是包含產(chǎn)業(yè)的謀劃、參入、落實(shí)，還包含配備性的產(chǎn)業(yè)加入確保體制。三，美麗農(nóng)村。在美麗農(nóng)村策劃中，包含了環(huán)境維護(hù)、生態(tài)污染防治、農(nóng)村衛(wèi)生、廁所配備、農(nóng)村面貌等項(xiàng)目資源的配備。四，鄉(xiāng)風(fēng)文明。在建設(shè)鄉(xiāng)風(fēng)文明時(shí)，大多包含了鄉(xiāng)村思想品德建設(shè)、鄉(xiāng)村優(yōu)異傳統(tǒng)文化維護(hù)、公共文化設(shè)立以及移風(fēng)易俗舉動(dòng)等層面的項(xiàng)目資源配備。

三、村級(jí)治理的立法優(yōu)化

科學(xué)立法指引以及規(guī)正村級(jí)管理。在社會(huì)主義新時(shí)期，經(jīng)過立法指引以及規(guī)正村級(jí)管理變成必然的準(zhǔn)則，完成立法和改革決定相連接，完成立法自主順應(yīng)改革以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)展要求。意思就是，村級(jí)管理體制要立法先行作為前情，落實(shí)依法管理，而不應(yīng)該在法律之外運(yùn)轉(zhuǎn)。村級(jí)管理的立法指引以及規(guī)正目的在設(shè)立合理、體系的村級(jí)管理系統(tǒng)以及體制。所說的合理就是說立法要滿足鄉(xiāng)村切實(shí)以及鄉(xiāng)村進(jìn)展法則。所說的體系就是整理好國家上層千條線，基層下層一根針的聯(lián)系，整理好國家政權(quán)、基層自治集體以及村民之間的聯(lián)系，規(guī)避各單位之間職責(zé)重復(fù)交叉，準(zhǔn)則互相矛盾，基層沒辦法適應(yīng)等情況。經(jīng)過合理規(guī)劃，體系整理，將國家在鄉(xiāng)村業(yè)務(wù)中探尋出來的經(jīng)驗(yàn)以及方法，可以轉(zhuǎn)變成法律的就轉(zhuǎn)變成法律，可以轉(zhuǎn)變成黨內(nèi)法則的就轉(zhuǎn)變成黨內(nèi)法則。在國家還沒有立法的時(shí)候，地方也能夠制訂相關(guān)的地方性法則，把關(guān)乎農(nóng)業(yè)的各中業(yè)務(wù)加入到法治化當(dāng)中，促進(jìn)村級(jí)管理的法治化程度。

增強(qiáng)村治的黨內(nèi)法則設(shè)立。健全黨管鄉(xiāng)村業(yè)務(wù)層面的領(lǐng)導(dǎo)體系體制以及黨內(nèi)法則，保證黨在鄉(xiāng)村業(yè)務(wù)當(dāng)中一直包攬整體、融合各方，給農(nóng)村復(fù)興供予堅(jiān)定強(qiáng)大的政治確保。堅(jiān)定黨對(duì)全部業(yè)務(wù)的指引，其實(shí)就是要增強(qiáng)黨內(nèi)法則設(shè)立，依法執(zhí)政、依規(guī)治黨。其實(shí)，從黨的十八大以來，黨中央不斷的注重黨內(nèi)法則的體系化設(shè)立，并把黨內(nèi)法則加入到中國特色社會(huì)主義法治系統(tǒng)的關(guān)鍵構(gòu)成要素。增強(qiáng)鄉(xiāng)村基層黨集體設(shè)立，處理基層黨集體散漫、悠閑的情況，確定黨在鄉(xiāng)村業(yè)務(wù)當(dāng)中的領(lǐng)導(dǎo)體系體制，產(chǎn)生黨委統(tǒng)一指引、政府擔(dān)當(dāng)、黨委鄉(xiāng)村工作部門統(tǒng)籌規(guī)劃的鄉(xiāng)村工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，設(shè)立權(quán)責(zé)明確、組織迅速的鄉(xiāng)村工作機(jī)制。目前，黨中央在促進(jìn)鄉(xiāng)村工作當(dāng)中，汲取了大量的、有效的集體經(jīng)驗(yàn)以及業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)。譬如，向貧困鄉(xiāng)村、散漫鄉(xiāng)村以及經(jīng)濟(jì)落后村黨組織派出第一書記、駐村干部體制，吸引大學(xué)畢業(yè)生、機(jī)關(guān)事業(yè)單位優(yōu)異黨員干部到村任事，擇優(yōu)配備村黨組織書記。從優(yōu)異村黨組織書記中選取鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部、考取鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)公務(wù)員、選聘鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制人員體制，村級(jí)組織運(yùn)行費(fèi)用保護(hù)政策，促進(jìn)村黨組織書記經(jīng)過選舉任命村委會(huì)主任等，這些體制一層面外部輸入國家資源來進(jìn)行鄉(xiāng)村基礎(chǔ)黨組織設(shè)立，提高其工作水平，另一層面內(nèi)部打造來鼓勵(lì)鄉(xiāng)村基層組織的自身優(yōu)化以及水平的提高。這些體制能夠上升到立法，變成農(nóng)村基層組織業(yè)務(wù)以及黨的鄉(xiāng)村業(yè)務(wù)的關(guān)鍵構(gòu)成要素。

四、結(jié)論

不管是鄉(xiāng)村基層組織設(shè)立，或是村民自治水平提高，最后依靠于鄉(xiāng)村本身的復(fù)興，只有鄉(xiāng)村復(fù)興，才可以切實(shí)提高鄉(xiāng)村基層組織設(shè)立，提高村民自治水平，這也是大家建議將村級(jí)管理立法加入到鄉(xiāng)村振興法的領(lǐng)域當(dāng)中加以體系思考的切實(shí)理由。經(jīng)過立法推動(dòng)并復(fù)興鄉(xiāng)村活力，完成復(fù)興，才是落實(shí)村民自治的本源。

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（作者單位：中共重慶市萬州區(qū)委黨校，重慶 404100）