鄉村振興視野下的村治立法探析

謝玲伶

摘 要：目前中國的村級管理是用“鄉政村治”法律形式作為基本的，實行村民自治。“鄉政村治”立法不僅適宜我國形成的村治歷史，也符合中國的治理要求。但是，跟隨著國家革新的推進以及社會的迅速轉換，農村管理呈現了鄉政參入疲憊、鄉村基層集體散漫、鄉村大體衰落等情況。為了處理這些管理問題，國家一直經過人力資源輸入、項目資源輸入、鄉村基層集體設立強干預等體制，進來推動鄉村各層面的發達。

關鍵詞：鄉村振興;村級治理;鄉政村治;立法

一、村級治理的法律形式以及實踐困難

在1949年后，國家又摸索落實了兩種鄉村管理形式，就是“政社合一”形式以及“鄉政村治”模式。“鄉政村治”是中國目前持續使用的鄉村管理形式。“鄉政村治”是中國政權構造以及農村管理構造的學理表述，精確地總結了中國立法對農村的基礎界定。改革開放以來落實的“鄉政村治”，不管是對經濟社會進展，或是對國家管控的實用性，都是比較合規的選取。但是，跟隨著改革開放持續推動，“鄉政村治”也碰到了史無前例的困難以及全面性風險。

一，鄉政參入疲憊。國家政權對農村的參入大多是經過縣、鄉，特別是鄉鎮政府實行的。鄉鎮參入業務的動能源于稅費征納，讓鄉政經過各樣體制整體掌控鄉村。鄉政參入疲憊是源于2000年之后逐步實行的稅費改革，并整體消除農業稅。消除農業稅從基本上變化了國家和農民兩者的關系，也變化了縣鄉行為的規律，讓基層政權從之前的吸取型轉變成和農民聯系更加疏松的飄浮型，鄉鎮政府處在“半癱瘓”的勢態，在國家以及農民之間形成一種“真空”形態。

二，鄉村基層集體散漫。中國的村治是國家法律的支配，是國家權力的細微體現以及微小存在，不是自主發生的治理。在后稅費時期，鄉村基層組織、基層政權和村民之間表現出循環弱化的情況，一層面，在基層政權、農村基層組織以及村民之間產生的管控以及順從關系逐漸減弱，另一層面，農村基層組織因為缺少國家權力交由村級政權延長到鄉村的監管，缺少鄉鎮基層政權的支撐，它在村民當中的威望也不斷減弱。而減弱的成果就是致使農村基層組織散漫，性能丟失，進而形成鄉村工作位于癱軟狀況。

三，鄉村大體衰落。“鄉政村治”在踐行當遇到的困難還有一個非常關鍵的社會背景，即社會的現代化。邁向現代化是改革開放的關鍵目的，也是落實富強的必定道路。然而當代化的關鍵準則即城市化以及工業化，而這些都是要丟掉鄉村作為前提，鄉村的大體性衰落一定是必然。鄉村衰落的詳盡呈現不只是鄉村以及農民的丟失，更呈現在鄉村的人才以及年輕勞動力和鄉村的分離所形成的鄉村空心化。這不管對鄉村管理還是鄉村進展都是非常嚴重的沖擊。

二、村級治理的踐行探尋

人力資源進村體制。其中較為經典的有這三種形式：一，大學生村官形式。大學生村官在全國范圍內推行到現在已經有十多年。依照試行建議，大學生村官體制的緊要目的是為了“增強鄉村基層組織設立，培育有學識、有素養的新鄉村建設領頭人”，國家經過有學識、有素養的大學生團體參入鄉村，完成鄉村的管理。二，干部任村第一書記形式。選取機構優異的干部到村任第一書記，是許多鄉村多年來在增強鄉村基礎組織建設、處理鄉村“疲、漫、亂、窮”等主要情況的關鍵措施，是國家經過選取優異干部大力參入鄉村業務、促進鄉村進展的成功經驗。三，干部駐村工作形式。干部駐村工作也是許多鄉村多年來探尋產生的基礎經驗，干部駐村形式和村第一書記形式有些不一樣，一個層面，干部駐村大多進入的是急需脫貧的困難村，而第一書記則可能進入各種種類的鄉村。另一層面，干部駐村在于可以脫貧攻堅，普遍不參入鄉村基層組織的業務，而第一書記職能包括了鄉村基層組織的全部職能。

項目資源進村體制。國家的鄉村業務大多以項目制為著力點，經過由上到下的分包推動。國家經過中央職能部門管控權限實行項目條線掌控，逐步分包給地方政府，并經過基層政府推動項目資源進駐。基層政府推動項目資源進駐的時候，也獲取了鄉村管理資源，加強了基層政府的管理技能。這也讓各級政府的一個關鍵工作就是經過各種方式獲得項目。并且，鄉村基層組織也能夠依助項目把控，加強管理技能。目前，在農村復興策略的情況下，國家資源進駐大多借助脫貧攻堅進行，整體來說，目前項目資源的配備關鍵包含以下幾個方面：一，精準扶貧。精準扶貧是脫貧攻堅的關鍵落實體制。它關鍵在“對象要精確、項目布置要精確、資金運用要精確、舉措到位要精確、駐村派人要精確、脫貧成果要精確”六個層面對扶貧項目實行體制部署。二，農村產業。促進農村產業進展，不僅是農村扶貧方法，也是農村復興基礎舉措。產業作為農村復興項目不只是包含產業的謀劃、參入、落實，還包含配備性的產業加入確保體制。三，美麗農村。在美麗農村策劃中，包含了環境維護、生態污染防治、農村衛生、廁所配備、農村面貌等項目資源的配備。四，鄉風文明。在建設鄉風文明時，大多包含了鄉村思想品德建設、鄉村優異傳統文化維護、公共文化設立以及移風易俗舉動等層面的項目資源配備。

三、村級治理的立法優化

科學立法指引以及規正村級管理。在社會主義新時期，經過立法指引以及規正村級管理變成必然的準則，完成立法和改革決定相連接，完成立法自主順應改革以及經濟社會進展要求。意思就是，村級管理體制要立法先行作為前情，落實依法管理，而不應該在法律之外運轉。村級管理的立法指引以及規正目的在設立合理、體系的村級管理系統以及體制。所說的合理就是說立法要滿足鄉村切實以及鄉村進展法則。所說的體系就是整理好國家上層千條線，基層下層一根針的聯系，整理好國家政權、基層自治集體以及村民之間的聯系，規避各單位之間職責重復交叉，準則互相矛盾，基層沒辦法適應等情況。經過合理規劃，體系整理，將國家在鄉村業務中探尋出來的經驗以及方法，可以轉變成法律的就轉變成法律，可以轉變成黨內法則的就轉變成黨內法則。在國家還沒有立法的時候，地方也能夠制訂相關的地方性法則，把關乎農業的各中業務加入到法治化當中，促進村級管理的法治化程度。

增強村治的黨內法則設立。健全黨管鄉村業務層面的領導體系體制以及黨內法則，保證黨在鄉村業務當中一直包攬整體、融合各方，給農村復興供予堅定強大的政治確保。堅定黨對全部業務的指引，其實就是要增強黨內法則設立，依法執政、依規治黨。其實，從黨的十八大以來，黨中央不斷的注重黨內法則的體系化設立，并把黨內法則加入到中國特色社會主義法治系統的關鍵構成要素。增強鄉村基層黨集體設立，處理基層黨集體散漫、悠閑的情況，確定黨在鄉村業務當中的領導體系體制，產生黨委統一指引、政府擔當、黨委鄉村工作部門統籌規劃的鄉村工作領導機制，設立權責明確、組織迅速的鄉村工作機制。目前，黨中央在促進鄉村工作當中，汲取了大量的、有效的集體經驗以及業務經驗。譬如，向貧困鄉村、散漫鄉村以及經濟落后村黨組織派出第一書記、駐村干部體制，吸引大學畢業生、機關事業單位優異黨員干部到村任事，擇優配備村黨組織書記。從優異村黨組織書記中選取鄉鎮領導干部、考取鄉鎮機關公務員、選聘鄉鎮事業編制人員體制，村級組織運行費用保護政策，促進村黨組織書記經過選舉任命村委會主任等，這些體制一層面外部輸入國家資源來進行鄉村基礎黨組織設立，提高其工作水平，另一層面內部打造來鼓勵鄉村基層組織的自身優化以及水平的提高。這些體制能夠上升到立法，變成農村基層組織業務以及黨的鄉村業務的關鍵構成要素。

四、結論

不管是鄉村基層組織設立，或是村民自治水平提高，最后依靠于鄉村本身的復興，只有鄉村復興，才可以切實提高鄉村基層組織設立，提高村民自治水平，這也是大家建議將村級管理立法加入到鄉村振興法的領域當中加以體系思考的切實理由。經過立法推動并復興鄉村活力，完成復興，才是落實村民自治的本源。

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（作者單位：中共重慶市萬州區委黨校，重慶 404100）