山西省礦山生態補償機制研究

賀 莉，胡文娟

（中北大學信息商務學院，山西 晉中 030600）

1 山西省能源開采區生態補償的特殊含義

山西作為我國主要的能源開采省份，工業生產主要有地下開采這種方式，開采強度和規模不斷加大，開采方式不盡合理等原因，致使能源開采區地面沉陷現象較為嚴重；而采礦沉陷引起的生態環境退化等生態風險問題，減弱了生態環境對經濟的可持續發展的支撐；生態環境問題逐步凸顯出來。

在能源產出省份這一前提下，生態補償制度具有其特殊的含義。生態補償的概念首次出現在政策性文件中時，是當時環保總局發布的《關于加強生態保護工作的意見》。此意見提出要求，對于濕地開發企業須對濕地破壞采取相應的經濟補償，同時提出要求，遵循誰開發誰保護、誰破壞誰恢復、誰受益誰補償的方針，結合實際探索“生態環境補償機制”。對于礦產資源開發過程中的生態補償，有很大的指導意義。對礦產資源開發利用過程中的監督管理，需要從確定重點恢復治理區、實行生態破壞限期治理等方面入手。借鑒生態補償的原理，可以將山西省生態補償制度解讀為：山西省的生態補償主要集中在礦產資源的生態補償上。

以政府為主導，全社會參與，分清事權、明確責任，以及拓寬補償渠道等方式，由政府、企業等受益者或企業通過向政府或個人、單位可以支付金錢或者物質，或提供其他非物質利益等方式，進行彌補其成本的支出以及其他相關損失的行為。

2 山西省礦山生態補償法制的現狀

2.1 山西省生態補償法制體系缺位

目前現行的有關山西省生態補償的相關法律法規有《礦產資源法》（2009-今）《山西省礦產資源管理條例》（1998-今），面對新形勢、新問題、新情況的出現，該條例都無法更好的適用目前的現狀，亟待重新修訂。根據《生態文明體制改革總體方案》、《關于健全生態保護補償機制的意見》的要求，山西省市及主要相關領域內的生態補償在立法、重要的政策性文件方面相繼出臺了相關規定，豐富了山西省內生態補償制度的內容。礦產資源開發生態補償稅費的制度中，規定了礦產資源稅、礦業權使用費，以及相應的價款和排污費、水土保持補償費等。山西省從多方面對生態補償進行了相關法律、政策性文件剖析，但沒有形成有效、統一、完善的礦產資源開發利用的生態補償的法律體系。這一問題就導致現實中在不同領域、不同地區之間，關于礦產資源生態補償的制度，在法律的適用和政策上相應的存在一定沖突，造成執行過程中困難重重。我國《礦產資源法》中，在礦產資源補償費以及資源稅方面的規定缺位，已不適應當前我國在環境與資源保護方面應體現的立法精神，因此對該兩項制度的修訂迫在眉睫。

2.2 山西省生態補償管理部門不明確，“多龍治水”現象嚴重

2018 年我國國務院機構改革。改革后從組成部門來看，生態文明建設的管理體制得到了進一步梳理，在生態補償方面基本可以實現一類事項原則上由一個部門統籌，通過市場在資源配置中進行調整，讓市場充分起決定作用，與此同時發揮政府的補充作用，通過這一理念，在生態補償方面，提出了新的治理方式。

確定生態補償的歸口管理部門，將市場補償占主導地位，政府補償加以補充，并將兩者形成合力，同時對生態補償標準量化，生態補償監測與效益進行評估。結合實踐進一步加強生態補償基礎研究。針對山西省的特殊情況，目前生態補償工作是由省生態環境廳牽頭，省國土資源廳、省財政廳配合進行，依舊存在管理主體多個，權責無法明確劃分的現象。

2.3 山西省新礦、老礦問題并存

山西省礦產資源有多年的開采歷史，一些地區的礦產資源已經趨近于枯竭的狀態，隨著能源向深部區域開采，應當征收相關稅費的礦區面積，缺未征收的面積較大，造成礦區在治理過程中主體缺位，因礦產資源開采導致礦區農民的土地流失、生活困難。亟待搬遷的村民眾多，致使山西省面臨著歷史遺留的問題比較多。

在歷史遺留問題產生的舊問題中，責任主體確定困難。因此政府進行修復成為主導，政府承擔了生態補償的主要責任。需要明確規定開采企業對礦區的開采責任之外，在廢棄礦區保護方面建立相關制度，加大投資經費，在廢棄礦區方面實現分類治理。在山西省對于生態環境破壞的修復情況反饋中，可以看出山西生態破壞的修復不高，其中存在的主要問題即修復資金的短缺。在政府部門成為生態修復的主要負責部門的基礎上，政府部門對于專項資金的管理缺乏相應經驗，所投入的用于生態環境修復資金不能夠集中使用，導致開采區生態環境修復成果較差，未達到生態補償機制效果。

3 山西省礦山開采區生態補償機制之完善

3.1 加快推進政策建設

第一，要在現行的礦產資源法中確立保護生態環境優先理念，將生態補償制度寫入《礦產資源法》中，確立礦產資源生態補償制度的建立是以保護、修復、恢復礦區生態環境為目的。第二，加大礦產資源生態補償基金在礦產資源補償費中所占份額，保障礦產資源生態補償基金的來源，以此解決補償資金來源問題。第三，規定基金的使用方式、標準，嚴保礦產資源生態補償基金?？顚Ｓ?。第四方面，將礦山環境治理和生態環境恢復納入礦區地方政府進行績效考核。

3.2 明確山西省生態補償的補償責任主體

在我國礦產資源是歸國家所有，國家也是礦產資源受益的主體，另外還包括各種微觀經濟主體、各級地方政府等。以上這幾類主體所具備的同一特點為，他們不從事礦產資源開采工作，但可享有礦產資源開采所帶來的收益。因此，這三類受益主體在礦企進行能源開采中，對生態環境造成影響，要對其進行補償和修復。構成生態破壞的責任單位需承擔起補償責任。

3.3 探索“生態舊賬”和“生態新賬”分治模式

山西還面臨著其他金屬礦和非金屬礦產資源開發的生產規劃，如：多種金屬礦等礦產的生產和開發。生態環境問題中既有不規范的采礦活動造成的環境問題，又有正在產生的新問題，對確定利益群體也需要采取區分原則，厘清補償主體的范圍，對不同責任主體分別適用不同的補償方式。

面對山西省出現“生態舊賬”情況，省內的一些礦企將被列入礦產資源枯竭名單，最為直接的后果就是礦企瀕臨破產。礦山開采區生態環境被破壞致使生活在周圍的居民無法獲得補償，這些歷史遺留問題給劃分責任部門帶來工作難度，所以要想徹底處理好歷史遺留問題，還需要政府出面解決，政府部門要肩負起生態環境治理的責任?？刹扇∮行Х桨福缂哟髮ζ飘a礦山生態環境治理資金投入，?？顚Ｓ?，確保每一筆錢都用在實處。另外，對于由礦企帶頭進行環境治理的給予獎勵，實行礦產資源優先開采利用的獎勵機制，有利于解決政府資金投入困難問題。

對于“生態新賬”的問題，主要是其他主體資源產業和新建礦山產生的，應由正在運營的采礦企業和新建礦企承擔修復治理工作。第一，原則上應按照“誰破壞、誰賠償，誰受益、誰補償”的原則，確定采礦企業根據生態補償標準負擔一定的補償與修復費用。第二，考慮對礦企的負擔能力問題，在社會可接受的范圍內，對采礦企業進行生態補償費用進行征收。根據相關論證結果表示，在礦產資源開發過程中造成的生態破壞進行補償性收費，收費水平控制在地區物價水平的5%左右，是屬于社會承受范圍之內。同時對礦產開采企業制定生態補償收費標準時，需考察山西省礦產品的市場價格以及地區物價水平，將補償收費與礦產品價格的比例盡量控制在5%左右。采礦企業的生態補償支出可以按照每噸礦產品銷售價格的5%界定，允許企業按照階段性生態基金的方式提供分期，交給生態補償服務綜合管理部門。生態補償所需費用不足的，可以由政府財政撥款、礦產資源輸入地政府的財政轉移支付、環保組織和社會團體等提供的資金來完成。