透視駐韓聯合國軍隊司令部：“殘棋”下的“重啟”

崔明杰

駐韓聯合國軍隊司令部是朝鮮戰爭遺留下的產物，在特殊的歷史時期發揮過特定作用，并隨著時間的流逝漸漸淡出人們的視線。但近些年來，在美國的主導下，有關部門試圖重啟聯合國軍隊司令部，而且美韓兩國對此也在加強溝通與協商。

圍繞聯合國軍隊司令部的南北分歧

如果按照南北板門店宣言等約定，終止朝鮮半島非正常的停戰狀態，建立穩固的和平機制，那么圍繞有些問題的討論將在所難免。比如，是否應該撤銷聯合國軍隊司令部，或者是否通過改變聯合國軍隊司令部的地位和作用讓其繼續存在等。

如何構建和平機制？聯合國聯合國軍隊司令部是否要撤銷？韓國與這些問題緊密相連，而且這對駐韓美軍的地位有著不小的影響，因此非常慎重地看待這些問題。與此相反，朝鮮認為聯合國軍隊司令部將成為朝鮮半島和平進程的絆腳石，主張將其撤銷。

韓國的立場是，如果在朝鮮半島建立持久和平的機制，那么就自然地可以討論聯合國軍隊司令部的留存問題。而且，還認為在轉換成和平機制之前，即使發生聯合國軍隊司令部解體的情況，也不會影響停戰協定的效力。因為，作為停戰協定的簽署方或簽署機構的聯合國軍隊司令部只不過是安理會的輔助機構，所以只要停戰協定的當事者（聯合國）繼續存在，聯合國軍隊司令部解體就不會導致停戰協定喪失效力。1992年簽署的南北基本協議書和附屬協議書中指出“南北雙方為了將當前的停戰狀態轉換為南北穩固的和平狀態而共同努力，遵守現有軍事停戰協定，直到達成這種和平狀態為止。”。即把停戰狀態視為既成事實。

而停戰協定作為規范南北關系的最低法規仍然有效。南北基本協議書第5條強調：“（鞏固的）和平狀態實現之前，遵守現有軍事停戰協定。”2000年9月26日，南北國防部長級會談共同公告文指出：“開放連接南北的鐵路和道路周邊的軍事分界線和非武裝地區，設置南北管轄地區的問題將依據停戰協定的基礎上進行處理”。

朝鮮通過2012年2月29日第三次美朝高級別會談協議文，再次確認了停戰協定的有效性，指出：“在簽訂和平協定之前，停戰協定是朝鮮半島和平與穩定的基石”。韓國方面，2005年公布的有關南北交流合作的法律也以“促進韓朝之間的相互交流與合作，為朝鮮半島和平與統一做出貢獻”為目的的。但實際上，這里需要注意的是，只有通過統一部長官的批準和提前申請，才能實現南北互通和居民之間的往來。

相比之下，朝鮮把聯合國軍隊司令部看作是戴著聯合國帽子的美軍，并以這樣的認知為基礎來看待聯合國軍隊司令部的撤銷和駐韓美軍的撤離問題。朝鮮圍繞聯合國軍隊司令部的問題主張稱：“聯合國軍隊司令部的存在，是對當前朝鮮半島的現停戰狀態轉變為鞏固的和平狀態并終止冷戰狀態的法律障礙。”意思是說，因聯合國軍隊司令部在走向和平機制的道路上成為了一個障礙，所以必須撤銷。朝鮮公開要求聯合國撤銷駐韓聯合國軍隊司令部，稱：“美國政府須宣布解散南朝鮮的聯合國軍司令部，聯合國應采取措施撤回自由旗幟。”

但在另一方面，也可以觀察到朝鮮看待聯合國軍隊司令部的視角有著微妙的變化。日內瓦協商會議上朝鮮首席代表姜錫柱曾表示：“在和平機制下，駐韓美軍不僅起到了防止朝鮮南侵的作用，而且作為朝鮮半島整體安全的維護者，還可以發揮防止南韓北侵的作用。”韓方認為，這是因為側重于一些客觀事實，即聯合國軍隊司令部簽訂停戰協議后，起到了遏制朝鮮武力挑釁，保障東北亞地區和平與穩定的穩定者或均衡者的作用。

從當前半島局勢來看，構筑朝鮮半島和平機制的進程預計將成為繼第一階段停戰協定之后的第二階段和平協定等兩個階段過程。在第一次停戰協定階段，有必要討論處理聯合國軍隊司令部問題的進展情況。第二個和平協定階段意味著朝鮮完成所有核計劃和核武器的廢除狀態，完成朝鮮和美國關系正常化的收尾工作，推進大使級建交。該進程將按照南北簽訂朝鮮半島和平協定，美國和中國保證或附屬簽名等順序進行。解散軍事停戰委員會的同時，由南北軍事共同委員會繼承該任務。在這一進程中，聯合國軍隊司令部將卸下停戰機制管理及戰時應對等使命任務并消失在歷史的長河中。

駐韓聯合國軍隊司令部發展趨勢

從2000年代初期，美國開始單方面推進強化聯合國軍隊司令部的方案。雖然美國在2018年宣布完成了2014年開啟的駐韓聯合國軍隊司令部重啟方案，但由于美韓政府之間對此尚未達成戰略上的共識，其成果也非常有限。駐韓聯合國軍隊司令部的走向問題不僅影響著朝鮮半島和平機制的建立，也牽動著圍繞朝鮮半島周邊國家的戰略布局。通過聯合國軍隊司官在參議院聽證會上的證詞以及聯合國軍隊司令部公開發表的資料分析，預測其發展趨勢，總體上有以下幾點。

第一，繼續留存，迎合美軍的戰略訴求。駐韓聯合國軍隊司令部是在朝鮮戰爭特殊的環境下所產生的。時至今日，圍繞駐韓聯合國軍隊司令部的撤銷或留存問題的爭吵還在繼續。嚴格來說，現在的駐韓聯合國軍隊司令部還沒有讓國際社會都能接受的法理基礎。聯合國大會早在1975年的決議中已經通過了關于撤銷聯合國軍隊司令部的決議。但因為聯合國大會決議更多是偏向于勸告式的建議，并不像安理會決議具有強制性的約束力。所以雖然有了國際上足夠的呼聲，但由于這并不符合美國的戰略訴求，美國拉攏韓國以創立美韓聯軍司令部的措施，代替了聯合國軍隊司令部的部分職能。美軍也保住了在韓國的戰略主導地位。隨著非戰爭也非和平的停戰狀態持續了67年的時間，從聯合國軍隊司令部退出的成員國不斷增加。聯合國軍隊司令部職能地位也被嚴重削弱，基本被認為是個擺設型機構，因此并沒有受到太多世人的關注。

直到進入20世紀90年代，隨著冷戰的結束，美國開始重新評估東亞·太平洋戰略，并重新調整駐韓美軍職能使命。從《納恩-沃納修正案》到“賴斯-澤利科構想”，美國一直在探索著如何利用聯合國軍隊司令部這手殘棋，直到2014年公開宣布要重啟駐韓聯合國軍隊司令部。

在如何看待聯合國軍隊司令部的問題上，韓軍和美軍之間存在基本視角上的差異。美國將聯合國軍隊司令部視為“成員國戰力的創出和提供”機構，相反，韓國則認為，比起戰時任務，聯合國軍隊司令部作為平時任務“停戰協定管理”的主體，在韓國軍隊違反細微的停戰協定時，是一個事事惹是生非的麻煩。近期，聯合國軍隊司令部曾建議文在寅政府加強聯合國軍隊司令部的參謀組織，并調整與未來司令部的相互關系，但是文在寅政府堅持保守立場。這或許與之前盧武鉉執政時期有類似的想法，即這可能會刺激朝鮮，不利于南北構建和平機制。

但從美軍一貫的戰略訴求和當前的情況來判斷，美軍主導的聯合國軍隊司令部將繼續留存。美軍為了在朝鮮半島戰略方向上持續保持其主導地位，將伺機鞏固其法理地位，企圖牽制中國和俄羅斯。當前，除非聯合國安理會通過聯合國軍隊司令部撤銷決議案或美國自行改變現有的強化方針，否則邏輯上就不存在防止聯合國軍隊司令部解體的方案。實際上，由于聯合國安理會不能忽視可以行使否決權的美國超級大國地位，因此很難改變美國重啟聯合國軍隊司令部的局面。如果參與聯合國軍隊司令部的國家在增加，與歐洲的北大西洋公約組織（北約）相似的多國軍事合作組織有可能將出現在東北亞。

第二，擴大職能，加強本部的專職人力。今后，美國干預朝鮮半島安全事務的兩大支柱組織機構，將會是以未來聯軍司令部（即未來司令部）和重啟的聯合國軍隊司令部為中心進行改編的可能性較大。

韓國和美國在2018年11月召開的美韓安保會議（SCM）上簽署了戰時指揮權移交后的聯合防衛方針。兩國國防部根據該方針支援聯合國軍隊司令部，對雙方致力于聯合國軍隊司令部與聯合參謀本部、美韓聯軍司令部、駐韓美軍司令部的相互關系發展達成了協議。負責大韓民國防衛責任的美韓聯軍國司令部;負責維持駐韓美軍備戰態勢的駐韓美軍司令部;維持停戰協定，發揮對北對話窗口功能以及在緊急情況下作為收容戰力提供國兵力窗口的聯合國軍隊司令部，這三個司令部將向著分工明確、各司其職、相互加強協同的方向進行調整。其中，聯合國軍隊司令部強調將遵循以下方針，即平時美韓聯軍司令部和駐韓美軍司令部支持聯合國軍隊司令部，戰時聯合國軍隊司令部和駐韓美軍司令部支持作為作戰司令部的美韓聯軍司令部。

前聯合國軍隊司令官柯蒂斯·M·斯卡帕羅蒂在2014年寫給美國國防部長題為《關于重啟聯合國軍隊司令部》的書信中表示：“重啟的聯合國軍隊司令部會作為朝鮮半島的和平與安全多國踐行者，將持續擴展其職能”，“聯合國軍隊司令部為了大韓民國的防衛，將遂行多國作戰，以維護停戰機制。同時，還提出了“積極遏制敵對行為;防止擴大戰爭，有效應對危機”的展望。這是由斯卡帕羅蒂推進的聯合國重啟動計劃已開始展現其基本輪廓。

前聯合國軍隊司令官布魯克斯曾圍繞聯合國軍隊司令部的運營原則強調過其獨立性，即執行停戰協定的監督和與朝鮮的對話;有別于美韓聯軍司令部和駐韓美軍司令部而獨立運營聯合國軍隊司令部;擴大第三國軍官任職于聯合國軍隊司令部等，同時提出聯合國軍隊司令部參謀長和軍事停戰委員會的人員將不兼其他崗位職務等內容。

從以上可以看出，美國主導的聯合國軍隊司令部重啟方案要點在于，要把美韓聯軍司令部和駐韓美軍司令部的人力進行區分，重新建立遂行輔助職能的聯合國軍隊司令部參謀部。推進的結果來看，作戰（U-3）部門和軍需（U-4）部門的副參謀長們在2015年以后在聯合國軍隊司令部擔任了很多角色。最近的特點是在作戰（U-3）部門下設多國合作中心（MNCC），并在集中組織力量強化其職能建設。在重啟方案實施之前，多國合作中心（MNCC）原來在駐韓美軍J3部門下。可以說，隨著擴大聯合國軍隊司令部的職能，過去大部分美韓聯軍司令部軍官兼任聯合國軍隊司令部職務的情況將會大大改善。

開放職位，強化多國的軍事聯盟

聯合國軍隊司令部從駐韓美軍司令部或美韓聯軍司令部之中確保其獨立地位的努力，是在任命第三國將軍為主要指揮官后，顯示了其基本輪廓。聯合國軍隊司令部以聯合國軍隊司令官為中心，配有副司令官、參謀長、副參謀長等，其下屬組織由后方指揮所、軍事停戰委員會、參謀部等組成。

其中，聯合國軍隊司令部副司令官一般由美第7航空隊司令官（空軍中將）擔任，但自2018年7月30日任命了加拿大陸軍中將韋恩后，不再是由美軍擔任該職，而是由非美軍的外國軍隊將軍來擔任。他的繼任者也不是美國人，而是由來自澳大利亞的海軍中將斯圖爾特·坎貝爾·邁耶等人陸續接棒。由于不是美軍將領，而是其他外國軍隊的將領首次擔任聯合國軍隊司令部副司令官，聯合國軍隊司令部得到了開始真正實現多國軍隊化。

另外，2018年8月30日，一般由美第8集團軍司令官兼任的聯合國軍隊司令部參謀長一職，由另外一位美國陸軍少將馬克·吉列擔任。因此，過去美韓聯軍司令部參謀長和聯合國軍隊司令部參謀長是同一人，但自從吉列參謀長就任后，其他崗位也都不是同一個人來兼職。由美國空軍少將擔任的聯合國軍隊司令部副參謀長兼任著駐韓美軍司令部副參謀長。美國計劃將韓國和美國、以及成員國的軍人按適當比例編成，要把第三國的參與率達到聯合國軍隊司令部參謀部的半數以上。

其實，早在重啟方案之前，聯合國軍隊司令部就在2004年增加司令部人力的同時，以韓國和派遣國為對象在聯合國軍隊司令部軍事停戰委員會秘書處新設了16個職位。到2006年為止，澳大利亞、法國、新西蘭、英國等4個派遣國參與了軍事停戰委員會秘書處工作。韓國國防部任命派遣到美韓聯軍司令部的軍官兼任了該秘書處的業務。2010年澳洲政府任命了校級軍官負責指揮駐日聯合國軍隊司令部后方基地。這是自1957年聯合國軍隊司令部后方基地成立以來，第一次由非美國的派遣國軍官擔任指揮官。此前，美國于2009年要求澳大利亞政府調配聯合國軍隊司令部后方基地司令官，以澳大利亞為首，加拿大、泰國、菲律賓等軍官輪流擔任過后方基地司令官。

從另一方面，聯合國軍隊司令部也在加強與其他同盟國的互動交流。2006年以后，聯合國軍隊司令部推進多國參謀組織化，鼓勵所有派遣國的干部們從平時開始作為聯合國參謀參加相關工作，截至2019年10月，有澳大利亞、英國、加拿大、新西蘭的軍官參與了進來。2007年8月，乙支自由衛士演習（UFG）演習時，7個派遣國的武官作為觀察員第一次參加了演習，直到現在每年按慣例都有很多外國武官參加聯合演習。2016年末是最多的一次，有7個國家171人參加了乙支自由衛士演習。

美國每月定期召開聯合國軍隊司令部參謀部參謀工作組會議、聯合國軍隊司令部軍事停戰委員會咨詢團會議、聯合國軍隊司令部大使級圓桌會議等。其中，聯合國軍隊司令部大使級圓桌會議由聯合國軍隊司令官親自主持會議，對聯合國軍隊相關事項進行說明，并討論聯合軍事演習和提供戰斗力程序等問題。

綜上所述，推進駐韓聯合國軍隊司令部發展，是美軍多年戰略布局下的必然趨勢。其重啟方案的背后，不僅是在謀求其職能地位的逐步提升，更是在推動以美軍為主的軍事外交，強化以美軍為中心的軍事聯盟。

責任編輯：張傳良