人民幣圖樣管理現狀和國際經驗

劉榮

（中國人民銀行阜陽市中心支行 安徽 阜陽 236000）

[關鍵字]貨幣；圖樣管理；法律；國際經驗

1 發達國家貨幣圖樣管理經驗和實踐

1.1 制定了清晰、明確的法律制度

各國貨幣當局普遍對貨幣圖樣的制作標準、使用條件、申請程序作了詳細的規定，還對貨幣圖樣的分辨率、長度、寬度、顏色、防偽標志和樣本標志作出具體要求。歐盟在《關于歐元名稱、規格、復制、兌換和回收的指引》中明確規定了合法復制貨幣圖樣及無需許可即可復制貨幣圖樣的標準，也對違規復制行為直接制定了明確的認定依據。英國在《銀行券偽造和仿造條例》中進一步規定了鈔票復制品的申請授權、復制品規格和使用范圍。其中：在紙質媒體上使用貨幣圖樣要符合五個基本條件，在電子媒體上使用貨幣圖樣要額外符合三個條件，即：圖樣不得出現在與暴力、色情等侵犯性場合有關聯的視頻、圖像或者文本中；除放大、縮小或傾斜角度外，女王頭像不得發生變形；用黑色實線大寫字體在圖樣上標明兩個“樣本”字樣：一個從左下角到頂端中央，另一個從底端中央到右上角。字樣長度不得小于圖樣長度的三分之一，字符高度不得小于圖樣寬度的八分之一。此規定適用于全部或部分圖樣。

1.2 界定了寬泛、全面的管轄口徑

歐美國家把可能運用到貨幣圖樣的領域都納入到管理范圍，不僅僅包括了傳統的印刷品，還囊括了廣播電視、電子媒體、網絡媒體等新媒體形式。英國在《偽造品法案》中規定，未經授權，任何復制英國貨幣以及貨幣中部分圖像符號的行為均屬于違法行為。歐盟、英國、挪威等國家的貨幣當局對電子媒體上貨幣圖樣的使用作了具體限制。澳大利亞要求電子媒體使用貨幣圖樣與印刷媒體適用相同規定。美國、丹麥和瑞士等國家的貨幣當局對制作貨幣圖樣的工具提出了要求，對于制造貨幣圖樣時所用的數碼存儲媒體、光學存儲設備、磁介質等設備，必須在最后一次使用后予以銷毀、刪除或清除源文件，防止被偽鈔制作者非法利用。加拿大銀行還對互聯網進行持續監測，防止互聯網濫用貨幣圖樣行為。

1.3 維護了法定貨幣的權威、形象

歐盟成員國普遍規定污損鈔票是違法行為，貨幣圖樣不得出現在侵犯性場合，不得用在色情或暴力作品中。歐盟強調準確復制貨幣圖樣中的人物圖樣。英國規定不得使女王頭像發生除放大、縮小或傾斜角度外的任何變形。加拿大要求預期用途不得損害貨幣莊嚴性和重要性，并且在《版權法》中規定了本國貨幣圖樣的知識產權，設置了關于規范使用貨幣圖樣的保護條款，追究冒用貨幣當局名義、盜用貨幣圖樣或者故意混淆商品圖案和貨幣圖樣等行為的法律責任。

1.4 開放了官方、防偽的圖樣系統

一是貨幣當局研發貨幣圖樣防偽系統。美國和加拿大成立了中央銀行偽造鈔票防治工作組，開發出防偽造識別系統，還要求圖形軟件公司和彩色打印機制造商在產品中嵌入防偽造技術，打印機不能識別和打印不符合授權和要求的貨幣圖樣文件，防范不法分子獲取或復制受保護貨幣圖樣從而制造假鈔。二是官方開通已加工貨幣圖樣下載渠道。已加工貨幣圖樣以真鈔為基礎，取消真鈔的部分細微特征，并增加圖樣標記、安全防偽標記和信用標記，既方便了合法使用，也能夠識別和跟蹤非法使用。

2 人民幣圖樣管理工作難點

2.1 法律規章和制度規定不盡完善，存在部分空白區域

一是現行法律制度僅僅規定了在印刷品上使用人民幣圖樣的行為，卻沒有對在電子媒體、網絡媒體上使用人民幣圖樣的行為作出明確規定，更沒有制定此類行為需遵守的程序和條件、使用的具體規范。近年來，人民幣圖案“表情包”、“膜拜貓”紋飾和“唐僧師徒臉譜”紋飾等話題反映網絡媒體對人民幣全部或局部圖案的炒作和隨意性解釋，但是，目前相關管理部門缺乏相應的法律規范，對上述行為難以處理、無章可循。二是對人民幣圖樣來源以及處理設備缺乏管理規定。科技進步和電子數碼設備使得人民幣圖樣的獲取、制作變得尤為簡單，甚至個別圖片公司或者個人私自采集、制作、販賣帶有人民幣圖樣的各式圖片，事后也沒有妥善處理有關設備和備份，風險隱患很大。但是，《人民幣圖樣使用管理辦法》并沒有規定人民幣圖樣采集方式、采集手段以及模具設備的管理要求。

2.2 部分制度條款表述不盡清晰，缺乏可操作性

一是“符合何種條件”寬泛化。《人民幣圖樣使用管理辦法》規定，“在中華人民共和國境內依法設立的法人、其他組織及自然人以弘揚民族優秀文化和反映國內外科學文化成果、宣傳愛護人民幣和人民幣防偽知識、展示人民幣設計藝術、促進錢幣文化健康發展為目的......”，“中華人民共和國境內依法設立的圖書出版、教學研究、新聞媒體、文博機構等單位出于教學、學術研究、人民幣知識普及、公益宣傳目的使用人民幣圖樣......”，在宣傳品、出版物上使用中國人民銀行網站人民幣圖樣庫中公布的人民幣圖樣的行為可以不經審批。上述條款對使用主體和用途的規定較為寬泛，可能會導致依法申請或許可時的彈性操作，在是否需要申請、申請是否通過等問題上會存在較大的主觀判斷空間。二是“如何使用人民幣圖樣”簡單化。目前，僅有《人民幣圖樣使用管理辦法》中出現了對人民幣圖樣的復制、使用、裝禎等行為作出了原則性要求，“單面使用。不損害人民幣形象、不損害國家利益和社會公共利益。不使公眾誤認為是人民幣。保證人民幣圖樣中人物頭像、國徽的原有比例，不變形、失真、破壞或者被替換。使用人民幣圖樣，須在圖樣中部明顯位置標注清晰可辨的圖樣字樣。使用人民幣圖樣制作商品時，不得使用中國人民銀行行名和貨幣單位。”可以看出，《人民幣圖樣使用管理辦法》從人民幣圖樣的圖文外觀、縮放比例做出了常規要求，但是沒有規定人民幣圖樣的應用場景，更沒有禁止性的規定，導致使用者具有較大的演繹空間。

2.3 現有罰則震懾力不足，法定貨幣權威地位維護欠佳

一是處罰條款力度不夠。《刑法》沒有涉及制作、傳播異形人民幣圖樣行為。《中國人民銀行法》第四十四條規定，“在宣傳品、出版物或者其他商品上非法使用人民幣圖樣的,中國人民銀行應當責令改正,并銷毀非法使用的人民幣圖樣,沒收違法所得,并處五萬元以下罰款。”《人民幣圖樣使用管理辦法》第十六條規定，“有下列行為之一的，由中國人民銀行或其分支機構給予警告，...，違反本辦法第十二條第二款、第十四條規定的，由中國人民銀行或其分支機構予以警告，并處5000元以上3萬元以下罰款。”從威懾力角度而言，無論是現有法規的權威性，還是具體條款的懲罰性都較為薄弱。對于利用人民幣圖樣進行詐騙、輔制偽鈔等已經構成違法犯罪的行為而言，上述懲罰措施和懲罰力度實屬輕微。二是對法定貨幣和央行形象維護不足。近年來，一些商販在各種媒體，甚至在網絡、媒體上頻繁刊登所謂的“人民幣”商品或者紀念章的銷售廣告，冒用中國人民銀行或下屬機構名義，在產品宣傳中聲稱“與中國人民銀行合作”、“獲得中國人民銀行授權”“中國人民銀行監制”等敏感性、誤導性詞語，等等，騙取公眾信任而謀取更多私利。這些行為表面上是違規使用人民幣圖樣的行為，深層次上是盜用中國人民銀行的公信力和法定貨幣的權威性，極易造成負面影響和潛在隱患。《人民幣管理條例》《人民幣圖樣管理辦法》《經營、裝幀流通人民幣管理辦法》對于此類不良行為難以適用，只能通過市場監督部門從違法廣告角度或者侵害人民銀行聲譽角度予以干涉。

2.4 執法權限不獨立，執法效率下降

一是沒有獨立的執法權。《人民幣管理條例》第四十三條規定，“違反本條例第二十五條、第二十六條第一款第二項和第四項規定的，由工商行政管理機關和其他有關行政執法機關給予警告，沒收違法所得和非法財物，并處違法所得1倍以上3倍以下的罰款；沒有違法所得的，處1000元以上5萬元以下的罰款。工商行政管理機關和其他有關行政執法機關應當銷毀非法使用的人民幣圖樣。”因此，人民銀行沒有違規使用人民幣圖樣行為的獨立執法權，需要通過工商行政管理機關和其他有關行政執法機關進行處罰，現場收繳非法財物并給予行政處罰。二是條款指代不明。《人民幣圖樣使用管理辦法辦法》第十七條規定，“拒絕、阻撓、逃避中國人民銀行及其分支機構檢查，或者謊報、隱匿、銷毀相關證據材料的，有關法律、行政法規有處罰規定的，依照其規定給予處罰；有關法律、行政法規未作處罰規定的，...”。上述“有關法律、行政法規”存在指代不明、無法枚舉等問題，執法人員難以形成統一意見。加之，“工商行政管理機關和其他有關行政執法機關”的指代主體已經不再符合改革和調整之后的國家機構設置和職能職責，存在指代不明問題。

3 政策建議

3.1 完善人民幣圖樣管理框架

將互聯網領域使用人民幣圖樣行為納入監督管理和跟蹤監測范圍，防止濫用和違法使用。限定人民幣圖樣的來源，加強對人民幣圖樣制作工具的管理。根據印刷媒體、電子媒體不同特點來分類制定相應的使用條件。明確不得對圖樣上的人物進行各種變形和篡改，制定非法使用的判定標準，設置禁止使用的條款。建立人民幣圖樣影像庫，由央行制作和提供符合使用條件的圖樣，合法使用者經過申請和審批同意后從人民銀行官網下載。

3.2 建立跨部門聯合執法機制

成立人民幣管理協調工作組，或者在反假貨幣聯席會議當中增加人民幣圖樣監管職能，精干隊伍提高效率。由人民銀行對在宣傳品、出版物或者其他用途以及其他領域非法使用人民幣圖樣行為進行現場核實和認定，并提交查繳線索。由市場監督、城市執法等部門聯合查繳非法物品，并依律處罰。

3.3 統一制定自由裁量權標準

對行政執法自由裁量權的標準、條件、種類、幅度、方式、時限予以規范和細化。建立申訴制度和追究制度，對隨意更改處罰標準、執法偏失的行為，一律追究責任嚴肅處理。在條件成熟時，考慮從省行、分行，甚至總行層面，制定明確的量罰指南，建立指導性案例制度，形成相對統一的量罰統計數據網絡體系。

3.4 簡化執法審立和實施環節

制定人民幣圖樣使用管理簡易執法程序，準許對某行業不特定對象進行檢查立項，一次立項覆蓋轄內所有本行業違法主體。準許檢查人員憑行政執法證和檢查通知書暫扣違規商品，確保及時收繳違規商品，防止違規商品的轉移、擴散或者流失，確保證據鏈條保全措施落到實處。