船舶定線制的海上維權功能實現之路徑

李志文，張也弛

(大連海事大學 法學院，遼寧 大連 116026)

船舶定線制是由主管機關依照法律規定或通過推薦形式指定船舶在水上某些區域航行時所遵循或采用的航線、航路或通航分道的一種制度。它包括分道通航制(TSS)、雙向航路、推薦航路、避航區、沿岸通航帶、警戒區和深水航路等。其功能主要是保證船舶航行安全與防止海洋污染。作為船舶交通管理的手段之一，船舶定線制的設立與實施是對海上航行船舶的交通控制，是一個國家行使管轄權的具體體現。在不同管轄海域設立船舶定線制并依法進行管理，使船舶定線制兼具海上維權功能變得實際可行。區別于傳統意義的海上維權執法，船舶定線制的海上維權功能是對其傳統功能的突破，也是海事管理與海洋維權的結合與發展。

一、船舶定線制的傳統功能向海上維權功能的拓展

(一)船舶定線制的傳統功能與實質

船舶定線制的傳統功能主要在于保障船舶航行安全和防止海洋污染。根據國際海事組織(IMO)《關于船舶定線制的一般規定》(以下簡稱《一般規定》)，船舶定線制的功能為通過組織、簡化或分割船舶交通流的方式，用以增進船舶匯聚區域和交通密集區域以及由于水域有限或氣象條件較差而使得船舶的行動自由受到限制的水域中的航行安全，并防止或減少因船舶在環境敏感區域或其附近發生碰撞、擱淺或錨泊而對海洋環境造成污染或其他損害的危險。

船舶定線制的傳統功能實質是對航經本國管轄水域的船舶進行管控，主要是通過船舶航行水域的劃定、航路劃定、航行規則以及對船舶航行的服務與控制來體現的，是海事主管機關對本國管轄海域內航行船舶的一種宏觀的、靜態的管理，包含對航行秩序的引導。通過船舶定線制的設定和實施，可以有效地管理海上航行秩序，減少海上交通事故，維護海上通航環境，加快定線制區域港口貨物的流通，提高港口的競爭力，確保航運業可持續快速發展，從而帶動經濟發展。

(二)船舶定線制的海上維權功能拓展

當今時代，隨著陸地資源的逐漸枯竭，海洋以其豐富的資源為人類社會提供了新的發展空間，成為各國經濟發展的著力點，管控海洋獲取更多海洋利益成為各國海洋戰略的基本要求。而我國作為海運和進出口貿易大國，海洋也是我國未來經濟發展的命脈所在，維護海上通道安全、保障海上運輸通暢是重中之重。

船舶是從事海上經常性活動的載體，《聯合國海洋法公約》(以下簡稱《海洋法公約》)確定了船舶在不同海域航行的權利。伴隨國家海洋利益的向外拓展以及海上通航環境的復雜化，當代國家在對管轄水域內船舶實施管控時，逐步傾向于將其與國家海洋戰略相結合。尤其是當一國面臨領土主權歸屬與海洋劃界爭端時，通過在實施海上通航安全具體措施中適當對維權方式做出調整，將海上安全維護措施、適用方式和管理內容與滿足國家海洋維權實際需求聯系到一起。[1]87-89而以保障海上交通安全和防止船舶海洋污染為基本功能的船舶定線制，以其低敏感性在爭議海域發揮著海洋維權的功能。它可以在不影響主權劃界的前提下，對船舶航行權進行合理的管制，形成對爭議海域事實上的有效控制，最終達到強化沿海國管轄權的目的。船舶定線制在實現保障航行安全以及防止海洋污染的傳統功能的同時，也實現了對國家海上權益的維護。將海上通航安全維護與國家海洋維權聯系在一起，豐富了國家進行海洋維權、獲取海洋控制權的途徑或方式。[1]89

二、船舶定線制海上維權功能之法理與現實基礎

(一)船舶定線制海上維權功能的法理基礎

《海洋法公約》賦予締約國的主權權利、管轄權以及我國國內法的規定為船舶定線制的海上維權功能提供了法理基礎。

1.船舶定線制海上維權功能的國際法基礎

《海洋法公約》第22條、第41條及第53條分別規定了沿海國考慮到航行安全認為必要時，可以要求外國船舶在其領海、用于國際航行的海峽以及群島國水域使用其為管制船舶通過而指定或規定的海道和TSS。同時該規定和技術手段在《海洋法公約》賦予沿海國相應權利時進行了限定，即在領海范圍內，沿海國政府應該考慮到主管國際組織的建議，在用于國際航行的海峽時，則需強制實施這些規則。(1)參見《海洋法公約》第22條、第41條、第53條。需要注意的是，群島國水域國家只有在國際海事組織通過后，才能指定、規定或替代海上航道或TSS。關于海上航道，IMO的有關規定載于《國際海上人命安全公約》(以下簡稱SOLAS公約)V/10和經修正的第A.572(14)號決議通過的《關于船舶定線制的一般規定》中；有關分道通航制(TSS)的條文見于《1972年國際海上避碰規則》(COLREG 72)的規則1(d)和規則10。

《海洋法公約》沒有規定在專屬經濟區或公海上為航行安全而指定航道和TSS。不過，考慮到國際海事組織的全球任務，《一般規定》載有可適用于在領海以外采取定線措施的規定。根據第3.11段，一國政府提議一個新的定線系統或者對已采用的定線系統做出修正，“其任何部分位于其領海以外，應同國際海事組織協商，以便國際海事組織可采用或修正該系統，供國際使用”。(2)Part A, General provisions on ships’ routeing, Ships’ Routeing 2010.3.11.A Government, or Governments jointly, proposing a new routeing system or an amendment to an adopted system, any part of which lies beyond its or their territorial sea, should consult IMO so that such system may be adopted or amended by IMO for international use.考慮到《一般規定》第3.11段的建議，關于在領海以外采取船舶定線措施的建議應由國際海事組織通過。

2.船舶定線制海上維權功能的國內法基礎

船舶定線制海上維權功能具有國內法基礎，《中華人民共和國海上交通安全法》(以下簡稱《海上交通安全法》)等相關法律和行政法規對船舶定線制進行了相應的規定。《中華人民共和國領海及毗連區法》(以下簡稱《領海及毗連區法》)第9條規定，“為維護航行安全和其他特殊需要，中華人民共和國政府可以要求通過中華人民共和國領海的外國船舶使用指定的航道或依照規定的分道通航制航行，具體辦法由中華人民共和國政府或者其有關主管部門公布”。此規定與《海洋法公約》第22條基本一致。《海上交通安全法》第14條規定，“船舶進出港口或者通過交通管制區、通航密集區和航行條件受到限制的區域時，必須遵守中華人民共和國政府或主管機關公布的特別規定”。船舶定線制屬于交通管制手段之一，其設立與實施的區域屬于交通管制區，此規定應當適用。

(二)船舶定線制海上維權功能的現實基礎

1.船舶定線制的海上維權功能具有現實外在需求

我國沿海運輸業發達，經濟的發展帶動著港口吞吐量和船舶流量的增加，也必將帶來通航密度的增加，加之船舶呈現大型化、專業化、高速化的趨勢，通航環境日益復雜，通航風險增大，沿海水上交通面臨各種威脅。我國管轄水域廣闊，由北向南與八國為鄰，由于海域狹窄，造成我國與黃海、東海和南海的海上鄰國之間的海洋權益矛盾突出。在各自主張的管轄海域方面，我國和這些海洋相向或相鄰國產生了權利主張的重疊區。目前我國提出的可管轄海域面積約300萬km2，但其中近一半是與海上鄰國的主張重疊區，[2]且我國與相鄰國家存在劃界爭端，并存在很多爭議海區。但是，爭議海域并不是管轄權真空區，需要實施相應的海上交通管理。而船舶定線制的海上維權功能可將海上通航環境的維護作為謀求爭議海域有效占有和實際控制的手段，以達到海上維權的目的。

2.船舶定線制的海上維權功能具有實現的內在條件

首先，船舶定線制的設立與實施具備足夠成熟技術。船舶定線制是被普遍接受并設立的具有國際性的船舶交通管理措施，SOLAS公約確立船舶定線制后，IMO于1985年以決議的形式通過了《一般規定》，包括目的、定義、程序和責任、方法、規劃、設計標準、臨時調整和中止、定線制的使用及海圖表示等九部分內容，詳細規定了建立船舶定線制的有關細節及要求，是目前各國規劃、設計和建立定線制的主要參考依據。

其次，船舶定線制的海上維權功能已有成功的實踐范例。以最近通過的白令海峽船舶定線制為例，2018年IMO海上安全委員會通過了白令海峽的船舶定線制，這也是IMO通過的第一個適用極地規則的北極地區船舶定線制。[3]白令海峽船舶定線制是由美國和俄國共同提議的包括雙向航路、避航區和警戒區在內的定線制組合。[4]該船舶定線制也處于美國和俄羅斯的專屬經濟區內，尤其是避航區的設立，強制性將船舶航行區域進行限制，在既能保障航行安全和保護海洋環境的同時，又能合理限制船舶航行權利，從服務海上通道安全與防止海洋污染角度出發，達到管控海域、實現海上維權的目標。白令海峽船舶定線制的成功通過，為船舶定線制在領海水域外的實施提供了寶貴經驗。

三、中國船舶定線制的海上維權功能之實現障礙

現階段我國對于船舶定線制在立法方面有所缺失，管理機制也不甚完善，并且具有潛在的域外勢力阻撓，這些構成了我國船舶定線制不能完全發揮海上維權功能的主要障礙。

(一)船舶定線制國內立法缺失

雖然我國在海上交通安全維護中已經設立并適用船舶定線制，但是相關立法的缺失以及國內法中缺少相應的公約轉化機制是船舶定線制海上維權功能實現的主要障礙之一。

1.國內立法缺少關于船舶定線制的整體性規定

《海上交通安全法》《中華人民共和國航道法》等法律和行政法規中沒有對船舶定線制做出整體性規定。[1]160現階段我國國內立法中提及船舶定線制的規定主要有：《領海及毗連區法》第9條沿用了《海洋法公約》第22條的規定；《海上交通安全法》第15條中提及禁航區；《船舶載運危險貨物安全監督管理規定》第28條中提及船舶進行危險貨物水上過駁作業或者載運危險貨物的船舶進行洗(清)艙、驅氣、置換應遠離船舶定線制區。(3)參見《領海及毗連區法》第9條，《海上交通安全法》第15條，《船舶載運危險貨物安全監督管理規定》第28條。雖然中國海事局公布了類似《閩江口水域船舶定線制》的公告，但其效力等級也只是部門工作文件，其效力容易遭到質疑，[5]海事部門在進行相應的行政執法時也很難找到具體依據。

2.國內法未能與國際公約有效銜接

公約在國內法中的適用是指公約當事國的立法、司法及行政機關如何依其職能在本國執行公約的規定。[6]53《海洋法公約》規定沿海國可得到各項海洋權益，但只有通過國內立法程序，成為公約締約國，并完成相關法律程序，才有權享有各項法定權益。國際公約在一國適用的基本問題如果缺乏明確的法律規定，不僅下位法的制定缺乏上位法的法律支持，而且也使得國家機關在履約中無法可依。[5]我國現階段的國際公約轉化機制還不能很好地將《海洋法公約》和SOLAS公約中關于船舶定線制方面的規定進行轉化。

(二)船舶定線制行政管理機制不完善

船舶定線制的管理機制涉及船舶定線制的設立程序，以及船舶定線制行政執法等方面。現階段的船舶定線制管理機制還不完善，在一定程度上制約了海上維權功能的發揮。

1.船舶定線制設立程序不完善

船舶定線制的設立程序既有國際性也有屬地性，《一般規定》中設有船舶定線制的制定標準和參考因素，但都過于原則化，具體實施還要結合本國自身情況進行。我國海事管理相關法律法規的具體實施主要由垂直設立于沿海的20個直屬機構承擔，在船舶定線制設定過程中就會出現兩個或兩個以上直屬海事局管轄水域重疊、與其他主管部門比如漁業部門或港口行政管理部門協調等問題，現階段并沒有統一的設立程序來解決上述問題。

2.船舶定線制行政執法機制不完善

我國有關海事海上行政執法程序的規定分布在各個不同的法律法規中，還沒有形成一個完整的執法程序法律制度體系。[6]111盡管《交通運輸行政執法程序規定》已于2019年4月4日經第7次部務會議通過，但是其中仍然沒有針對船舶定線制如何進行行政執法、船舶違反定線制如何處罰以及處罰力度如何等具體規定。這就留給行政主體針對船舶定線制行政執法過度的自由裁量權，很難保證行政法的有效性，船舶定線制的海上維權功能也就難以實現。

(三)域外勢力的阻撓

在領海外適用船舶定線制，面臨著如何平衡海上通航環境安全維護與航行自由問題。《海洋法公約》第58條規定，在專屬經濟區內，所有國家享有航行、飛越以及鋪設海底電纜和管道的公海自由，也可以從事其他與這些自由有關的、符合國際法的對海洋的利用，并進一步規定各國在行使其權利和履行其義務時，必須適當顧及沿海國的權利和義務，相應的沿海國在專屬經濟區內行使其權利和履行其義務時，也必須適當顧及其他國家的權利和義務。(4)參見《海洋法公約》第58條。在領海外設立并實施海上交通安全管理措施，對過往船舶航行進行規制與管理，無疑會對船舶享有的航行權利進行限制。在領海外進一步適用船舶定線制，并實施強制性船舶通報制度、強制深水航道、避航區等特別保護措施，增加了船舶在專屬經濟區航行的限制條件，域外國家勢必以航行、飛越自由受到限制為由進行抵制。[1]91

四、船舶定線制海上維權功能的實現路徑

(一)調整和完善船舶定線制的國內法規定

考慮到現階段我國國內法關于船舶定線制的法律規定缺失，以及國內法與國際公約的銜接不暢，建議從以下兩個方面進行調整和完善。

1.加快國內法關于船舶定線制規定的法律更新

目前交通運輸部發布的船舶定線制規定是針對直屬海事局歸口管轄水域建立的，水域自身條件不同，規定也不盡相同。為此，需要整合已有的船舶定線制的部門規章共性規定，在國內法中增加關于船舶定線制的設置條件和設置范圍。關于船舶定線制的設置條件，要盡量符合《一般規定》中的設計標準，也要結合我國沿海自身環境、氣候等特點。設置范圍要明確船舶定線制適用于我國管轄水域，包括內水、領海、專屬經濟區和大陸架上覆蓋水域，并對各個水域的設置條件進行細化，避免籠統性規定。對于一些共性規定，可以采取“提取公因式”的方式將其整合，比如違反船舶定線制應受到的處罰方式等，統一進行規定。

2.增進國際公約關于船舶定線制的有效轉化

與國際公約的有效銜接，應首先明確國際海事公約與我國國內海事立法之間的關系。國際海事公約在我國的適用，基本遵循了國際公約在我國適用的一般規律，即通過“納入”與“轉化”的方式，將國際公約中的相關規定引入國內法，同時借助于IMO強制履約審核機制，統一有關海上交通安全的國內法、保障措施、監督檢查等各方面的協調。[7]海事主管機關應該依授權負責國際海事公約的跟蹤和轉化，起草國內法律法規草案并提交立法機構審批，有效促進海事公約履約進程。同時，制定履約的配套政策，為國際公約的推進和具體實施提供有力支撐和補充；將海事法律法規制定、海事行政執法、航海保障服務進行有機整合，優化海事行政資源的統籌協調，進一步提升行政執法的效能，從而保障船舶定線制海上維權功能的實現。

(二)健全船舶定線制的管理機制

1.完善船舶定線制的設立程序

一般船舶定線制的設立要經過立項、規劃與設計、審核與設計，以及船舶定線制的實施、維護等程序。而程序的具體步驟需要完善，涉及的主體也要權責分明。考慮到現有的海事管理機制是“統一政令、統一布局、統一監督”，交通運輸部海事局負責制定我國船舶定線制的總體規劃，研究和制定船舶定線制的有關法律規定和技術要求。對內，負責協調涉及兩個直屬海事局或直屬海事局與地方海事局管轄水域的重疊問題，必要時指定主、輔管轄方，對現有船舶定線制的實施情況進行檢查和評估，提出修改完善意見；對外，審定擬上報IMO的船舶定線制提案，代表我國政府同其他政府和地區就相關海域共同設立和實施定線制進行合作。設定船舶定線制過程中也要與各個涉海相關部門進行協調，主要包括該區域海洋主管部門、港口行政部門、漁業主管部門及海軍等。

2.保證船舶定線制行政執法的有效性

隨著海上管轄權的擴大，沿海國的管轄能力受到不同程度的挑戰。船舶定線制的維護、船舶定線制內船舶監管都需要海事主管部門相當的人力、物力、財力，以保障船舶定線制行政執法的有效性。這就要求在現有海事執法隊伍的基礎上增加執法人員、執法船舶和執法經費。船舶定線制行政執法的有效性還依賴于完善的執法程序，包括監管方式的確立以及對違反船舶定線制行為的調查與處理，明確違反船舶定線制規定的法律后果等。

(三)以低敏感方式實現船舶定線制的海上維權功能

面對域外勢力的阻撓，實現船舶定線制海上維權功能需要結合不同海域實際情況。考慮IMO關于船舶定線制設立的規范，從管轄權行使的難易入手，以低敏感方式逐步設立和完善船舶定線制。[7]

1.在爭議海域協商設立船舶定線制

雖然爭議當事國依據其國內法提出的權利主張是否有事實根據,是否具有正當性與合法性,尚需要取決于國際法的規定,但是這并不影響爭議海域的存在,因而爭議海區強調的是爭議狀態,而不考慮爭議當事國權利主張的合法性。[8]根據《海洋法公約》第74條和第83條以“海洋劃界前臨時安排”的形式設置船舶定線制與區域法律地位爭議無關，也不影響當事國之間有關權利歸屬沖突，而且通過協商方式在劃界主張重疊區域設置船舶定線制并不是單一國家主權行為，當事國對于海上避航區的管轄權源自國際組織的授權，更易于船舶定線制的設立與實施。[7]

2.在特別敏感海域設立船舶定線制

特別敏感海域是IMO承認的可以用船舶定線制進行保護的水域，這些水域可能存在于領海或者專屬經濟區或者爭議海域之中。在特別敏感海域設立船舶定線制是保護海洋生態環境、預防海洋污染的重要手段。[9]從海洋環境保護角度出發在該水域設立船舶定線制，更易于得到相關國家的認同，也更有可能得到IMO的支持。根據《海洋法公約》和IMO相關決議，實施限制海洋航行自由的若干技術規則，以實現協調海洋航行自由與海域管轄權之間的平衡是實際可行的。[10]

(四)加強船舶定線制與其他船舶交通管理措施的配合

船舶定線制并不是孤立存在的，作為海上交通管理的手段之一，它與船舶報告制、船舶自動識別系統共同對海域船舶進行管控，從技術合理運用角度出發，實現其海上維權功能。

1.船舶定線制與船舶報告制的配合運用

船舶報告系統是海上航行船舶在一定區域內，以一定的通信程序和報告格式向船舶報告中心提供航行信息的系統。以船舶交通管理為目的的報告系統一般隸屬于船舶交通管理系統，通過船舶報告，能全面掌握整個水域交通的詳細情況和每艘船舶的數據和動態。而設立的船舶定線制能否真正被航行于該區域的船舶遵守，船舶報告制的作用不言而喻。因此，加強船舶定線制與報告制的相互作用，確定船舶報告線與船舶定線水域的位置關系，規定強制報告制的信息用于船舶定線制，將會顯著提升對船舶定線制的管理，進而也有助于船舶定線制海上維權功能的實現。

2.船舶定線制與船舶自動識別系統的配合使用

船舶自動識別系統(AIS)是一種應用于船和岸、船和船之間的海事安全與通信的新型助航系統，能自動交換船位、航速、航向、船名、呼號等重要信息，以信息化監管船舶交通流。AIS可使海岸監控系統自動、可靠、快速地識別船舶，對船舶進行實時跟蹤。而AIS網絡通過互聯網可彌補目前監控信息不能共享的缺陷，實現對監控船舶的信息聯網，對船舶航行的靜態和動態信息進行連續的監視和管理，更大程度地提高航行于管轄水域中船舶的監控和組織能力。船舶自動識別系統與船舶定線制的管理配合，將會延伸船舶交通管理的范圍，更好地實現船舶定線制的海上維權功能。

五、結 語

船舶定線制是IMO認可的船舶交通管理措施，設置和實施船舶定線制可以有效地對船舶進行宏觀、靜態的秩序疏導。沿岸國政府可以根據國際公約和國內法，在本國的內水、領海、毗連區和專屬經濟區尤其是在有爭議的海域設立船舶定線制。相較于傳統的海上維權執法，船舶定線制的設立和實施是從海上交通安全維護以及海洋生態環境保護的角度出發所進行的海上交通管制，更具有低敏感性，也更易于實行和實現。現階段我國關于船舶定線制的國內立法還有所缺失，管理機制也有待完善，因此，需要完善相關法律規定，確立有效的管理機制，加強與相鄰爭議國家的相關合作，以逐步實現船舶定線制的海上維權功能。