運轉國家海洋委員會的若干問題研究

崔 野

(中國海洋大學 法學院，山東 青島 266100)

伴隨著海洋強國戰略的加速推進和國際海洋競爭的日趨激烈，海洋在我國經濟社會發展全局中的地位愈加顯著，受到黨和政府的高度關注。2018年進行的新一輪黨和國家機構改革大幅優化了我國的海洋管理體制，必將助推國家海洋治理體系與治理能力的現代化。但綜觀此次改革的內容，似乎仍有一個問題未能得到明確的解決，即“國家海洋委員會”這一機構的存廢與地位問題，其依舊處于“名義上存在”和“實際上虛化”的尷尬處境，這不得不說是此次改革遺留的一個遺憾。為進一步推動海洋強國的建設進程，有效化解我國面臨的各種海洋問題與挑戰，有必要盡快將國家海洋委員會實質性運轉起來。

一、國家海洋委員會的發展歷程

國家海洋委員會的發展歷程并不算長，從其產生至今也不過七年多的時間。在2013年進行的上一輪黨和國家機構改革中，為加強海洋事務的統籌規劃和綜合協調，十二屆全國人大決定設立國家海洋委員會這一高層次議事協調機構，負責研究制定國家海洋發展戰略，統籌協調海洋重大事項，并規定其具體工作由國家海洋局承擔。在隨后修訂的國家海洋局“三定方案”中，也將“承擔國家海洋委員會的具體工作”列為其十項基本職責之一，并規定由其內設機構戰略規劃與經濟司來承擔國家海洋委員會辦公室的日常工作。然而，通過查閱公開可考的政策文本發現，上述兩項內容已成為有關該機構的全部說明，后續未能出臺更加細化、更具針對性的文件。同時，在網絡上以“國家海洋委員會”為關鍵詞進行檢索，也未能查詢到有關這一機構的任何實質性信息，國家海洋委員會似乎“消失”了。2018年的機構改革不僅沒有強化國家海洋委員會的地位，反而使其遭遇了更為嚴重的身份危機。一方面，作為國家海洋委員會組織載體和實際承擔者的國家海洋局在此次改革中被撤銷，相關職能納入到新組建的自然資源部和生態環境部中，特別是戰略規劃與經濟司已整體劃入至自然資源部中并更名為“海洋戰略規劃與經濟司”；另一方面，此次機構改革并未提及國家海洋委員會，全國人大也沒有通過任何決定來取消這一機構，其仍然在法律上列于我國的行政機構序列之中。換句話說，法理上的“存在”與事實上的“虛化”，是國家海洋委員會在當前面臨的最大困境。

二、運轉國家海洋委員會的必要性

國家海洋委員會為何未能實際運轉起來，這其中的原因有很多，可能涉及政府注意力的調整、與中央維護海洋權益工作領導小組等機構的職能重疊、部門間的利益掣肘或協調難度等諸多因素。這種情況或許是在當時特定條件下不可避免的結果，但在中國特色社會主義進入新時代的今天，我國的海洋事業面臨著更加復雜多樣的風險和挑戰，國內與國際、發展與保護、維權與維穩、爭端與合作等多重矛盾相互交織，這些都迫切需要由一個具有較高層級的機構來統籌應對這些風險和矛盾，實際運轉起國家海洋委員會刻不容緩。

(一)運轉國家海洋委員會是強化部門協調、形成治理合力的現實需要

從國內視角來看，此次機構改革不再保留國家海洋行政主管機構——國家海洋局，將其承擔的職能重新配置在多個部門中，這在實際上使得我國的海洋管理體制在一定程度上走向了分散。根據以往的實踐經驗，當某一治理客體或治理領域同時對應多個治理主體時，便必然會產生治理邊界模糊不清的問題。例如，針對圍填海管控這一事項，新組建的自然資源部與生態環境部均履行著審批和監管的職責，不同機構間的職能越位、缺位或錯位等現象或多或少地存在著，由此凸顯出強化部門間協作配合的重要性。國家海洋委員會從其成立之初，其基本職責便是“統籌協調海洋重大事項”，即以國家的名義和中央的權威將各地區、各層級、各領域的多方主體召集起來，共同直面那些重大海洋問題或彼此間的矛盾紛爭，從而有效化解沖突，凝聚合作共識，明晰治理方向，推動形成海洋治理的多方合力，而這亦彰顯出國家海洋委員會的價值與功能。

(二)運轉國家海洋委員會是參與全球海洋治理、建設海洋強國的必然要求

從國際視角來看，中國的海洋強國建設不僅著眼于國內海洋事業的發展，更要統籌兼顧國內與國際兩個大局，深度參與全球海洋治理、構建海洋命運共同體亦是中國海洋強國建設的重要目標。參與全球海洋治理和國際海洋競爭，迫切需要中國制定出系統完整的海洋戰略規劃，從而為治理行動的實施提供明確的指導，而“研究制定國家海洋發展戰略”正是國家海洋委員會的首要職責。此外，綜觀全球，美國、澳大利亞、日本、俄羅斯等傳統的海洋強國均早已設立了國家海洋委員會、海洋戰略管理委員會、綜合海洋政策本部等類似的高層次協調機構，甚至我國臺灣地區也已在2018年4月掛牌成立了“海洋委員會”。上述機構的設立，有力地支撐了這些國家或地區在全球海洋治理中的地位提升與影響增強。日益走近全球海洋舞臺中心的中國也應當借鑒這些做法與經驗，充分發揮國家海洋委員會在戰略制定與行動落實等方面的優勢，推動中國參與全球海洋治理和建設海洋強國的進程。

(三)運轉國家海洋委員會是降低行政成本、方便操作實施的最佳方案

任何一個機構的設立，都需要經過前期調研、方案設計、審核通過、職能設定、人員配置、掛牌成立等多個環節，也需要投入相當大的人力、資金、時間、政策等多種成本，必須審慎為之。既然設立一個高層次的海洋議事協調機構有其現實價值，那么，在具體的操作路徑上，便應當以經濟性和時效性為導向，盡量在現有的行政體系框架內加以優化和完善。無疑，將已經在名義上存在的國家海洋委員會實際運轉起來具有其他方案無可比擬的優越性：一是國家海洋委員會已經完成了法定的成立程序，可以在短時間內實現履職，以回應社會各界的迫切需求；二是運轉國家海洋委員會并不涉及大范圍的職能調整和利益重構，可以避免因“大拆大建”或劇烈變革而產生的資源損耗或實施阻力。也就是說，正是由于這一方案兼具時間上和成本上的節約性，才使其成為一個相對最優的選項。

三、運轉國家海洋委員會的可行性

將國家海洋委員會實際運轉起來不僅是現實所需，更具備充足的可行性。概括而言，這種可行性主要集中在下述三個層面。

(一)運轉國家海洋委員會具備堅實的法理基礎

雖然國家海洋委員會遲遲沒有在現實中運轉起來，但這并不表明其不存在。事實上，十二屆全國人大于2013年通過的《關于國務院機構改革和職能轉變方案的決定》便是國家海洋委員會得以存在并運行的法理基礎。之所以這么說，可從以下三個角度來理解：一是在內容上，雖然該份文件中關于國家海洋委員會的表述不足百字，但卻清晰規定了這一機構的名稱、職責、層次、組織形式、承擔部門等核心問題。二是在程序上，該方案先由黨內全會審議通過，后由全國人大全體會議以決定的形式批準并頒布，這就賦予其以極高的合法性與權威性。三是在效力上，全國人大所做出的決定只能由其自身來修訂或廢止，行政機關所制定的任何規范性文件或實際操作方式都不得與其相抵觸。而截至目前，全國人大并未做出任何新的決定來修改或終止與國家海洋委員會有關的內容，這就說明前述條款依然具有法律效力。正是基于這三方面的原因，才為國家海洋委員會的運轉掃清了法律上的障礙，使其具備堅實的法理基礎。

(二)運轉國家海洋委員會具備豐富的經驗借鑒

如何將國家海洋委員會盡快且高效地運轉起來，對我國來說是一個全新的課題。在這方面可以參考借鑒多方的有益經驗。首先，可以借鑒其他國家或地區的相關做法。《聯合國海洋法公約》簽署及生效后，各沿海國紛紛進行適應公約規定的國內體制機制改革，成立內閣級別的國家海洋委員會。[1]如日本成立了受《海洋基本法》保障的高層級機構——綜合海洋政策本部，該機構由首相、官房長官、海洋政策擔當大臣和全體內閣成員共同參加，負責定期擬定日本的《海洋基本計劃》。[2]美國在聯邦政府層面和地方政府層面均設立了海洋委員會，并在總統與聯邦部門之間、聯邦各部門之間、聯邦與地方之間、產業界之間及科技界之間建立起協調一致的針對海洋活動的管理制度，以保證國家海洋管理在中央和地方之間能夠保持統一協調。[3]甚至我國臺灣地區也通過制定“海委會四法”來為“海洋委員會”的成立奠定法律基礎，并充實了其內設部門和下屬機構。[4]這些國家或地區在法治保障、地位層級、人員組成、權責設定等方面的做法無疑會對我國具有一定的啟發意義。其次，可以借鑒我國其他類似機構的運行機制，如國務院關稅稅則委員會、國家禁毒委員會等。根據《國務院關于議事協調機構設置的通知》等文件，這些機構與國家海洋委員會相似，均為國家級的議事協調機構，且經過多年的運轉后取得了顯著的實踐效果，形成了比較成熟的運行機制，這些都可以為國家海洋委員會的運轉提供參照。最后，可以借鑒部分沿海地區的自主探索。近年來，多地在發展海洋經濟、建設海洋強省方面進行了有益的嘗試，形成了多樣的機構設置模式，比較有代表性的做法包括山東省在黨委工作序列中組建了海洋發展委員會，浙江省成立了海洋港口發展委員會和“一打三整治”協調小組辦公室，等等。這些具有創新性、自主性、試驗性的探索雖是著眼于地方層面，但其取得的成效和經驗也同樣會對中央層面有所啟示。總之，國家海洋委員會可以參考借鑒內部與外部、橫向與縱向的諸多經驗，通過取長補短來實現制度創新，而這亦是推動其實際運轉的一大有利條件。

(三)運轉國家海洋委員會具備成熟的現實條件

存在法理基礎與經驗借鑒只是將國家海洋委員會運轉起來的基本前提，更為根本的則是在當前的背景下，這一設想的實施具備成熟的現實條件。其一，我國新一輪自上而下的政府機構改革已經完成，海洋管理體制在此次改革中得到極大的優化，也將在未來的一段時間內保持總體穩定。如果說國家海洋委員會在之前未能實際運轉起來的原因之一是彼時正處于機構改革的醞釀期和過渡期，那么，改革的完成、新設機構的履職以及管理職能的重新配置，則為國家海洋委員會的運轉奠定了體制上的保障。其二，自海洋強國戰略提出以來，我國相繼建立了黃?？鐓^域滸苔綠潮災害聯防聯控工作機制、自然災害防治工作部際聯席會議制度、國家海上搜救和重大海上溢油應急處置部際聯席會議、打擊走私犯罪工作聯席會議等若干針對具體議題的協調機制，自然資源部、生態環境部、農業農村部、國家發改委等部門也多次聯合出臺相關涉海文件。這些制度、機制和實踐經驗的存在，意味著目前已經具備運轉國家海洋委員會的前期積累。下一步，只要在這一基礎上加以聚合、擴展和完善，便可以初步勾勒出國家海洋委員會的輪廓和體系。其三，近年來，社會各界呼吁運轉國家海洋委員會的呼聲日漸強烈，特別是在不再保留國家海洋局的改革背景下，越來越多的新聞媒體、網絡平臺和學術研究不斷提出類似建議。這在側面上印證了將國家海洋委員會運轉起來具有良好的民意基礎和輿論環境，是順應社會期待的大勢所趨。

四、運轉國家海洋委員會的具體路徑

綜合考量各方面因素，筆者建議，實際運轉國家海洋委員會應當從以下六個維度共同著手，兼顧推進。

在性質定位上，應繼續明確將國家海洋委員會定位為高層次議事協調機構，而非承擔具體行政職能的機構。國家海洋委員會的設立與運轉，作用在于激活和優化我國的海洋管理體制與機制，而不是打破、取代或束縛現有的行政體系，實現各種治理目標的關鍵仍然在于各個職能部門的充分履職，這應當是運轉國家海洋委員會的基本出發點。

在組建原則上，應堅持注重時效、廣泛參與、動態調整等若干基本原則。一方面，當下國內外海洋形勢發展迅猛，組建國家海洋委員會的有利時機時不我待，必須在盡量短的時間內將其四梁八柱搭建起來；另一方面，海洋具有連通性、復合性、跨域性等自然屬性，海洋治理也同樣涵蓋多個部門和組織，因而應當盡可能全面地將承擔涉海管理職能的主體都吸納到該委員會中，以體現其廣泛的代表性。同時，受到內外部環境變化的影響，國家海洋委員會的人員構成、運行機制、組織體系等內容也需要隨著機構改革、職能重置、國家政策變更等因素而不斷更新或調整，保證其與現實狀況相契合。

在職能范圍上，應至少賦予國家海洋委員會四項基本職能：第一，戰略擬定職能。即牽頭制定國家層面宏觀的、長遠的、綜合的海洋發展戰略，參與制定具有重大國際影響的涉外海洋政策，指導、審核或備案由各部門制定的專項海洋發展規劃與方案。第二，統籌協調職能。即協調各涉海管理部門及執法隊伍之間的理念分歧、利益沖突或職責爭端，統籌謀劃各部門的治理重心與工作要點，構建起以解決海洋問題為導向、以形成治理合力為目標的協調機制。第三，危機應對職能。即在發生海上溢油、船只傾覆、風暴災害等重特大海上突發事件時，統籌調配各方資源，實施緊急預案，指揮救援行動，建立高效且長效的海上應急管理體系。第四，政策咨詢職能。即扮演“智庫”、“參謀”、“監督者”等角色，從事理論研究與形勢研判，評估已有政策的實施效果，為國家海洋事業的發展提供高質量的對策建議報告。

在組織體系上，顧名思義，國家海洋委員會需采用“委員會”的組織形式，實行扁平化管理。具體而言，一是建議由國務院副總理或國務委員等高級別行政領導擔任國家海洋委員會主任，并配備若干副主任和委員。二是設置國家海洋委員會辦公室，負責委員會的日常工作。鑒于自然資源部統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責，可考慮將辦公室設置于自然資源部中。三是針對海上執法、海洋維權、海域使用、海洋環境保護等重大治理議題建立專門委員會或工作專班，負責處理各自領域內的協調事務。四是成立專家委員會，廣泛吸納專家學者、學會團體、科研機構、非營利組織、前國際組織官員等多方力量，承擔政策評估與資政建議等工作。需要注意的是，應當合理控制國家海洋委員會下設機構與組成人員的編制規模及經費支出，以符合黨和國家有關編制管理的要求。

在運行方式上，國家海洋委員會需建立系統的機制與制度體系，包括定期會議制度、業務研討制度、信息共享制度、爭端調解機制、應急管理機制、與地方有關機構的聯動機制等。此外，還應在以下兩個方面重點強化：一是加強與中央外事工作委員會辦公室內的維護海洋權益工作辦公室的協調配合，確定雙方的職責分工，共同就制定海洋外交政策、海洋維權維穩等重大問題展開商討。二是建議經由一定程序，將國家海洋委員會加掛“中央海洋工作委員會”等類似牌子，使其在身份性質上兼具行政機構和黨內工作機構的雙重屬性。這主要是因為在此次機構改革后，承擔海上維權執法職責的海警隊伍整體轉隸至武警部隊，由中央軍委統一領導指揮，不再列于國務院序列中。顯然，海洋事務的協調離不開海警隊伍的積極參與，倘若使國家海洋委員會同時具有黨內工作機構的身份，則有助于其更加名正言順地將黨、政、軍、檢察等多方主體都吸納進來，提升協調效果。

在法治保障上，應盡快出臺國家海洋委員會的“三定方案”，明確規定其結構框架等基本問題，并可借鑒山東省委海洋發展委員會的做法，在其成立后著手制定《國家海洋委員會工作細則》《國家海洋委員會辦公室工作細則》等操作規范。在此基礎上，應在時機成熟時通過修改法律法規的方式完善海洋治理機構行政立法，[5]將國家海洋委員會的職能嵌入至相關規范性文件之中，以為國家海洋委員會的運轉提供法治保障，將其納入法治化軌道。

五、運轉國家海洋委員會的關鍵問題

在建立起國家海洋委員會的組織實體和基本框架之后，應進一步思考如何使其順利運轉起來，真正發揮其預期功效。為此，有必要探討運轉國家海洋委員會的幾個關鍵問題。

(一)明晰界定國家海洋委員會的協調范圍

組建國家海洋委員會的目的之一是協調不同部門之間的職能爭議或利益沖突，然而，職能爭議不僅存在于各部門之間，國家海洋委員會自身也面臨著這一難題。換言之，應當明晰界定國家海洋委員會的協調范圍，妥善處理好與其他機構在協調工作上的職能劃分問題。

在國家海洋委員會與其他議事協調機構的關系層面，國家邊海防委員會、中央外事工作委員會辦公室、國家減災委員會等協調機構也在一定程度上涉及海洋治理議題。這些機構的性質和牽頭部門各不相同，且其部分職責與國家海洋委員會有所交叉，如國家邊海防委員會與中央外事工作委員會辦公室的維護海洋權益職責、國家減災委員會的應對海洋自然災害職責等。這一現狀要求針對不同的協調事項盡量清晰規定各部門的職權邊界，或重新設定各自的職責體系，這是國家海洋委員會在運轉后需要從快解決的任務之一。如有學者指出，“為避免職能交叉與雙重協調等問題，應重新界定國家海洋委員會與國家邊海防委員會的職責關系，將國家邊海防委員會更名為國家邊防委員會，使其只負責陸疆邊防統管事務，而把其有關海防協調職責移交給國家海洋委員會”[6]。

在國家海洋委員會與各涉海行政機關的關系層面，應當在堅持“國家海洋委員會不得取代各行政機關的法定職權”這一基本原則下著重關注兩大問題，即協調主導權的讓渡與協調事項的控制。協調主導權的讓渡是指對于那些具有區域性或全國性影響、治理關系復雜的海洋議題，應將主導協調的權限由某一職能部門轉移到國家海洋委員會上，如建議將由自然資源部牽頭的黃?？鐓^域滸苔綠潮災害聯防聯控工作機制改由國家海洋委員會主導。這是由于這類海洋問題牽涉到中央和地方的多方主體，治理難度巨大，僅由某一行政機關主導的治理效果并不盡如人意。例如，經過十余年的治理，黃海海域的滸苔問題不僅沒有得到根治，反而在2019年創造了持續時間歷史最長、分布面積歷史第三大等負面記錄。[7]相較于單一行政機關，國家海洋委員會具備更充足的權威、資源與能力來統籌應對這類海洋問題，治理效果也必然更佳。因而，將一些重大海洋問題的協調主導權限由職能部門轉移到國家海洋委員會具有一定的合理性。而協調事項的控制則是指國家海洋委員會的協調內容不得盲目擴張或吸并，必須堅持有所為有所不為，應當以跨部門、跨區域或跨層級為擇取標準，凡是可以由單一行政機關自行有效處理的事項，則不應納入到國家海洋委員會的工作范圍之中，以便其能夠將主要精力放在核心治理議題上，提高協調效率。概言之，協調范圍的明晰界定與合理增減，是高效發揮國家海洋委員會統籌協調職能的先決條件。

(二)合理設定央地海洋協調機構間的關系

海洋強國的建設離不開中央和地方的共同努力。在此次機構改革前后，部分沿海地區也自主設立了一些海洋議事協調機構，如山東省委海洋發展委員會、廣東省推進粵港澳大灣區建設領導小組、浙江省海洋港口發展委員會、海南省委自由貿易試驗區工作委員會等。可以預見的是，在沿海地區加快發展海洋經濟和涉海事務迅速增多的背景下，這種省級甚至地市級的海洋議事協調機構將會更多，由此便產生了另一重關系維度，即國家海洋委員會與地方海洋協調機構的關系問題。

央地海洋協調機構之間的關系包括職務關系與業務關系兩種。所謂職務關系，是指不同行政主體在行使行政職權、履行行政職責的過程中所形成的相互之間的關系。一般來說，這種關系主要有三種類型：領導與被領導關系、指導與被指導關系、公務協助關系。[8]其中，前兩種關系只能發生在行政體制上構成上下級關系的行政主體之間，公務協助關系則只能發生在行政上不具有隸屬關系的行政主體之間。[9]使用這一劃分標準需首先明確央地海洋協調機構的各自性質。國家海洋委員會是由全國人大《關于國務院機構改革和職能轉變方案的決定》批準建立的，直接隸屬于國務院；而地方海洋協調機構則是根據地方機構改革方案而自主設立的，隸屬于地方的各級黨委或政府。鑒于此，筆者認為國家海洋委員會與地方海洋協調機構之間不存在隸屬關系，二者之間的職務關系只能定位于公務協助關系，即“兩個沒有隸屬關系的行政主體，無論是否處于同一行政級別，因管理社會、行使行政職權而發生的職務上的關系”[10]。明晰這一問題的價值在于，為地方海洋協調機構的自主履職提供了法理上的保障，有助于調動中央和地方兩個積極性。

就業務關系而言，國家海洋委員會與地方海洋協調機構之間必然會產生某些業務交叉，特別是在發展海洋經濟、保護海洋生態環境、擬定海洋政策規劃等方面。因而，為保證央地海洋協調機構各自的工作業務得以順利推進，需要合理劃分雙方事權。在我國過往的海洋治理實踐中，通常以12海里的領海邊界線作為區分央地事權的標準，即在領海范圍之內的海洋事務由地方政府負責，領海之外的則由中央政府負責。但這種劃分標準并不是絕對的，某些發生在領海之內的事項由于其特殊的性質，也需要由中央政府來主導，繼而引出了央地海洋協調機構業務關系上的一個重大問題，即哪些海洋事務應由國家海洋委員會負責協調或實施？統籌考慮治理客體的性質與治理主體的能力，建議國家海洋委員會在下列海洋議題中適度介入：一是跨域性議題，如黃海海域的滸苔問題、渤海綜合治理等。這類議題涉及多個地區，協調難度大，利益關系復雜，需要國家海洋委員會憑借其權威性加以引導。黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》便明確提出“適當加強中央在跨區域生態環境保護等方面事權”。二是突發性議題，如海上石油泄漏、船只傾覆事故等。這類議題的時效性很強，通常要求在短時間內集聚起較多的行政資源，而地方海洋協調機構很難具備這樣的能力，需要國家海洋委員會來統籌資源調配。三是核心利益性議題，以海上維權為代表。海洋權益事關中華民族的核心利益，各地自行處理容易造成尺度不一或力量分散。因此，對于海上維權等具有核心利益屬性的議題，即便其發生在地方管轄海域內，也應當由國家海洋委員會聯合其他機構來統一指揮，以集中力量、步調一致，有效捍衛我國正當的海洋權益。

總而言之，職務關系與業務關系是相輔相成的兩個方面，它要求國家海洋委員會既要尊重并保障地方海洋協調機構的自主權限，又要適度介入到一些重大海洋議題的治理過程中，這對國家海洋委員會的自身能力提出了更高的要求。如何把握并平衡職務關系與業務關系之間的張力，是擺在國家海洋委員會面前的現實難題之一。

(三)科學確定國家海洋委員會的近期工作

開展具體工作是國家海洋委員會的使命所在，也是其價值的直觀體現。在國家海洋委員會組建完成后，應圍繞其法定職能科學確定工作重點與目標。具體來說，國家海洋委員會在近期內的工作應以制定海洋發展戰略規劃和治理重大海洋生態環境問題為核心。

一方面，國家海洋委員會應盡快制定全局性的海洋發展戰略規劃，這是其首要任務，也是國家的急切之需。在海洋強國建設加速推進和全球海洋治理深刻變革的時代背景下，國家海洋委員會必須盡快制定出關于這兩大領域的全局性戰略規劃。這是因為除海洋強國之外，我國也提出了多個“強國”戰略，且這些強國戰略多數已有各自的發展規劃，如《交通強國建設綱要》《體育強國建設綱要》《知識產權強國建設綱要》《中國制造2025》等。與之相比，海洋強國戰略雖已提出近八年，卻至今仍未出臺專門性發展規劃，嚴重制約了現實中的建設進程。此外，參與全球海洋治理、構建海洋命運共同體是新時代我國海洋外交的主要方向，也是中國對全球海洋和國際社會的突出貢獻。制定系統完備的戰略規劃是促進我國參與全球海洋治理的必要保障，但就現今的情況來看，綜合規劃缺失與專項規劃零散制約了我國在全球海洋治理中發揮更大作用。[11]基于此，國家海洋委員會應以這兩大領域為切入點，從快制定并頒布《海洋強國建設綱要》及《中國的全球海洋治理政策》等類似的全局性規劃，并輔之以必要的補充方案，以切實發揮戰略規劃的目標引導與過程控制等功能。

另一方面，國家海洋委員會應著力統籌治理重大海洋生態環境問題。近年來，我國海洋生態環境狀況雖在整體上有所改善，但治理形勢依舊嚴峻，局部海域污染程度不降反升。特別是以渤海環境問題、滸苔問題、圍填海問題與海洋垃圾問題為代表的重大海洋生態環境問題嚴重威脅著我國海洋經濟與社會的可持續發展，因而應當列入國家海洋委員會的治理議程之中?？傮w上看，這四大問題分屬環境、生態、資源、國際合作等諸多領域，涉及國際、地區、中央政府、地方政府、非政府組織、企業、科研機構、民眾等多方主體，具有典型的跨地域性、跨層級性、復合性等特征。為此，國家海洋委員會應針對這些問題的不同屬性與成因，開展有針對性的治理行動。首先，渤海環境問題與滸苔問題均為區域性問題，分別涉及環渤?！叭∫皇小焙吞K魯兩省。國家海洋委員會應更加重視地方政府的作用，以橫向協調為重點，并積極吸納科學界、企業界和沿海社區的代表進入到治理主體之中。其次，圍填海問題涵蓋了從中央至地方的各個層級，是一個在全國范圍內普遍存在的共性問題。國家海洋委員會應充分利用其高權威性的體制優勢，加強縱向協調，督促地方政府嚴格落實整改任務并適時開展專項督察。最后，海洋垃圾問題是一個新興的全球性議題，有關的治理機制尚不完善。國家海洋委員會應代表中國加入到相應的國際治理議程中，或提出中國的治理方案，在地區及全球層面進行國家間的協調。

除上述兩項重點工作之外，國家海洋委員會還有很多其他工作需要同步推進，如配合中央外事工作委員會辦公室維護國家海洋權益、指導地方政府制定地方性海洋政策等。一言以蔽之，在紛繁復雜的諸多工作之中，國家海洋委員會應突出重點，有所側重，將其制度與組織優勢在最適合、最需要的領域展現出來。

六、結 語

黨的十九屆四中全會提出“優化政府職責體系，優化政府組織結構，健全部門協調配合機制”，這為包括海洋治理領域在內的政府治理指明了前進的方向。國家海洋委員會的組建與運轉，正是推進國家海洋治理體系與治理能力現代化的有力舉措，有利于匯聚各部門、各層級、各地區的多方力量，加快建設海洋強國。與此同時也要看到，任何一個新生事物的成長都不會一蹴而就，也不會一勞永逸，國家海洋委員會在其建立的過程中必須妥善處理好目標規劃、層級設定、職能劃分、人員配置、工作重心等多種挑戰和難題。本文所提出的觀點僅是對這些問題的初步思考，更為深入的分析和論證有待于學術界的持續研究與實務界的積極探索。