環境民事公益訴訟損害賠償金管理模式探析

任寧寧

鄭州大學法學院，河南 鄭州 450001

自2015 年環保組織可以提起環境民事公益訴訟以來，環境民事公益訴訟在實踐中的發展狀況一直受到大家的關注。截止2019 年11 月1 日，在裁判文書網上可以找到將近兩百個關于環境民事公益訴訟的案件，雖然案件的數量在逐年地增長，但環境民事公益訴訟中有大量的實踐難題。其中一個難題是，除了一些地方立法，相關立法對環境民事公益訴訟的損害賠償金應該由誰管理未做具體規定。實踐中，法院的做法也不相同，賠償金的歸屬對法院也是難題。如不加緊規范，會帶來資金管理的風險以及使用的風險。以此為基礎，根據公開的判決中法院的做法以及地方經驗，反思環境民事公益訴訟損害賠償金管理的實踐困境，比較實踐中不同模式，從而為環境民事公益訴訟損害賠償金管理提出相關建議。

一、環境民事公益訴訟損害賠償金管理現狀

（一）案例引入

1.案情概要

中國生物多樣性保護與綠色發展基金會、秦皇島方圓包裝玻璃有限公司環境污染責任糾紛案①。一審法院判決，方圓公司因非法排放大氣污染物給環境造成損害，應依據鑒定報告確定的損害數額154.96 萬元予以賠償，上述費用方圓公司應付至秦皇島市專項資金賬戶，用于秦皇島地區環境污染治理修復工作。

二審中，中國綠發會上訴請求中認為，判決將“損失”部分“付至秦皇島市專項資金賬戶”，沒有法律依據。上訴人既不知道這個賬戶是否存在，也不知道這個賬戶資金的使用規則，也沒有判決上訴人對該專項資金管理使用的監督權。二審法院認為，一審法院參照《生態環境損害賠償制度改革方案》，并結合本地區實際情況，將環境損害賠償金直接付到秦皇島市專項資金賬戶，用于當地環境修復并無不當，上訴人中國綠發會該項上訴請求，本院不予支持。

2.案件爭議焦點

環境損害賠償費用付至“秦皇島市專項資金賬戶”并用于“秦皇島地區環境修復”是否具有法律依據的問題。

3.法院判決

關于一審判決將環境損害賠償費用付至“秦皇島市專項資金賬戶”并用于“秦皇島地區環境修復”是否具有法律依據的問題。二審法院認為，因環境公益訴訟是一項新的訴訟制度，制度構建尚在不斷完善過程中。關于環境損害賠償金如何管理及使用，最高人民法院指出“落實全面賠償規定，探索設立公益訴訟專項基金，設立適合本地區環境公益訴訟發展的資金運作模式，由造成環境損害后果的被告承擔損害賠償金”。中央辦公廳、國務院辦公廳印發《生態環境損害賠償制度改革方案》，規定了環境損害賠償金作為政府非稅收入，全額上繳同級國庫。一審法院參照上述規定并結合本地區實際情況，將環境損害賠償金付至秦皇島市專項資金賬戶，用于當地環境修復并無不當。上訴人中國綠發會該項上訴請求，本院不予支持。

從這個案例中，可以看出，原告如果針對專門賬戶一無所知，也不知道這個賬戶資金的使用規則，而且也沒有該專項資金管理使用的監督權，那么就會導致原告不滿意判決結果從而針對環境民事公益訴訟中損害賠償金的管理提出上訴請求。實踐中出現了不同的做法，不同的管理模式會帶來不同的結果。法院針對賠償金的管理沒有作出統一的判決，是因為法律對于賠償金的管理并未做統一的規定。相關司法解釋曾對環境民事公益訴訟損害賠償金如何管理以及適用做了具體規定，但是考慮到地方可能對賠償金的管理有不同的規定，且財政體制也會面臨困難，所以最終只做了原則性的規定，并未做統一的規定。其實，這也承認各地的不同的做法，在保證賠償金的專有用途之外，靈活判定賠償金的管理主體。

（二）司法實踐中賠償金管理模式

1.專項資金管理賬戶

在北京市朝陽區自然之友環境研究所與中國石油天然氣股份有限公司吉林石化分公司，支持起訴單位中國政法大學環境資源法研究和服務中心，在大氣污染責任糾紛中②，原告認為，被告長期向大氣超標排放污染物，多次受到行政處罰且未整改合規，危及大氣環境，損害了社會公共利益，違反了相關的法律法規。被告應當及時采取有效措施，防止污染和危害，及時改正違法排污行為，主動履行環境保護義務，落實遵守相關法律規定的企業責任，承擔因環境侵權造成的法律責任。本案爭議焦點為關于大氣污染治理費用的使用和管理問題。大氣污染治理費用的管理和使用，始終是社會普遍關注的問題，如何使大氣污染治理費用發揮保護環境、修復遭到破壞的環境起到真正作用，也是審判機關關注的環境民事公益訴訟發展的實踐難題。法院根據當地財政廳、環境保護廳、高級人民法院、人民檢察院聯合印發了《關于吉林省生態環境損害賠償資金管理暫行辦法》，認為本案污染治理費用資金將存入吉林省生態環境損害賠償資金管理賬戶，用于吉林省環境保護和治理。

2.上繳國庫

在阜陽義杰商貿有限公司、張棟杰環境污染責任糾紛案中③，原告認為，被告在生產過程中，違法通過滲井向地下排放含有乙醛肟、甲硫醇鈉等化學成分的廢水，造成潘寨甲魚場養殖的魚類死亡，也嚴重污染周圍的土壤以及地下水。原告請求判令五被告承擔本起環境污染造成的生態損害36.138 萬元。法院判決，被告于本判決生效之日起十日內共同賠償生態環境受到損害造成的損失36.138 萬元（該款項上繳國庫，用于修復損害的生態環境）。由于當地并沒有設置專門資金賬戶或者專門的基金會，甚至當地并沒有關于環境損害賠償金管理的條例或者辦法，所有法院判決將賠償費用交付至法院執行款專用存款賬戶或者直接上交國庫。

3.法院執行款專用存款賬戶

在衢州瑞力杰化工有限公司環境污染責任糾紛中④，浙江省開化縣人民檢察院認為衢州瑞力杰化工有限公司違反相關法律規定，擅自將生產過程中產生的上百噸工業固廢填埋在山坳中，對周邊的土壤、地表水等生態環境造成嚴重污染。由于堆放的時間較久，填埋場地及其周邊土壤、水體仍受到污染，社會公共利益仍處于受侵害狀態。法院判決，生態環境修復費用以及生態功能損失費由被告將費用交付至開化縣人民法院執行款專用存款賬戶。因為當地沒有專門的環境資金賬戶，所以法院讓被告交付于法院執行賬戶。法院對于環境的修復缺乏專業性，這樣的管理方式很難做到專款專用。

4.環境公益基金專用帳戶

在江蘇省常州市人民檢察院訴許建惠、許玉仙民事公益訴訟案中⑤，原告認為，被告許建惠、許玉仙實施了污染環境的行為，已經嚴重污染到環境，發生了嚴重的損害后果，損害了社會公共利益，根據相關法律的規定，許建惠、許玉仙應當承擔環境污染損害修復賠償責任。法院判決：被告許建惠、許玉仙賠償對其它環境造成的損失150 萬元，該款于本判決發生法律效力之日起三十日內支付至常州市環境公益基金專用帳戶。本案由常州市中級人民法院審理，因為當地設置有常州市環境公益基金專用帳戶，所以法院判決費用交付于常州市環境公益基金專用帳戶。這是近幾年出現的新的管理方式，相較于其他的管理方式，這樣的方式更加具有靈活性。

從法院的判決中可以看出，關于環境民事公益訴訟的損害賠償金如何管理問題，一般法院的做法是只要涉及需要承擔環境損害賠償責任的，法院都會在判決中寫明被告需要承擔的環境損害賠償金的數額，但是具體支付到哪里，司法實踐中卻大相徑庭。有的要求被告支付到某專項賬戶，有的要求被告支付到某公益基金賬戶，有的要求被告支付到財政專用賬戶，還有的未說明支付到哪里，只在判決書說明這筆資金會交付到國庫，用于修復被損害的生態環境，有的法院只說“指定賬戶”或者干脆直接回避這一問題。

二、地方對環境損害賠償金的探索

我國地方立法對環境損害賠償金管理與使用的實踐成果。在地方實踐中，地方對于損害賠償金的管理方式，為今后資金管理進行的有益探索，但是也顯現出一些困境。2014 年的最高人民法院曾對環境損害賠償金的管理和適用進行了原則性的規定。云南省昆明市在司法實踐當中的主要依據的是2010 年通過的《昆明市環境公益訴訟救濟專項資金管理暫行辦法》⑥。特別要指出的是，該辦法第5條規定了救濟資金的管理方式，即由昆明市環保局對救濟資金統一管理，市審計局對救濟資金的管理使用進行定期抽查監督。江蘇省無錫市中院和市政府聯合出臺了《無錫市環保公益金管理辦法》。《無錫市環保公益金管理辦法》規定，環境公益訴訟損害賠償金是環保公益金的主要來源之一，并由無錫市中院統一收繳，市財政專戶統一支出管理。江蘇省泰州市制訂了《泰州市環境公益訴訟資金管理暫行辦法》，設立專門的環境公益訴訟資金賬戶，規定了資金管理與使用相關事宜，泰州市的規定與無錫市的規定基本上一致，但亦有出彩之處。在其第七條公開了環境公益訴訟資金賬戶，通過這種形式募集社會公眾的捐款并接受監督。浙江省紹興市在司法實踐當中的主要依據是《紹興市生態環境損害賠償金管理暫行辦法》。該暫行辦法規定，由紹興市環保部門行使生態環境損害賠償金的收繳、管理和使用三大職責。

從各地方制訂的資金管理辦法來看，損害賠償金的用途是用于環境修復。但是，每一筆賠償金僅限用于某一具體案件中確定的損害結果發生地的環境修復。如果針對某一特定區域的環境修復之后，剩余的資金就會納進統收統支，不會用于其他地方的環境修復，不利于從最大程度上對環境進行修復[1]。但是，環境公益訴訟的目的就是多方面保護社會公眾利益，所以損害賠償金應該進行統一的監管，可以跨地區利用，充分利用資金，保持環境總體平衡。從專門的基金中支取相應的費用，可以更早的進行環境修復工作，避免損害進一步擴散，從而更好地保護環境。

三、環境民事公益訴訟損害賠償金管理存在問題分析

（一）環境民事公益訴訟損害賠償金管理不統一

從以上分析看出，司法實踐中法院的做法大相徑庭。正如第一個案件，中國生物多樣性保護與綠色發展基金會上訴請求中認為，判決將“損失”部分“付至秦皇島市專項資金賬戶”，沒有法律依據。綠發會既不知道這個賬戶是否存在，也不知道這個賬戶資金的使用規則，也沒有判決上訴人對該專項資金管理使用的監督權。正是由于法律并未對賠償金的歸屬以及適用作出統一的規定，所以環境公益組織對于將“損失”部分“付至秦皇島市專項資金賬戶”產生不信任感。司法實踐的不同模式可能對損害賠償金的管理以及適用并不能做到專款專用。環保組織為了社會公共利益提起環境民事訴訟，就是為了讓已經破壞的環境可以得到更好地修復以及公眾的享有的環境公共利益。但是實踐中的不同做法，并不能讓環境公益組織徹底信服，會降低環境公益組織提起環境民事公益訴訟的積極性。

（二）損害賠償金的管理及使用缺乏靈活性

從上述案件中可以看出，有的直接交于國庫，有的直接入當地財政。對于環境的修復需要大量的資金以及資金的及時到位，如果將損害賠償金直接交于國庫，由當地財政控制，那么可能損害賠償金很難做到專款專用。而且由于審批程序復雜，需要層層審核，可能會造成環境修復資金不能夠及時到位。

直接上交國庫與進入法院執行款賬戶，可以認為是在“公權力主導下的資金管理模式”[2]。不管是司法實踐還是地方立法都有體現，大多環境民事公益訴訟的環境損害賠償金的管理是由公權力主導的。因為環境民事公益訴訟代表著公共利益，由代表著人民利益的國家管理。國家負有環境保護義務，也擔負著保護人民公共利益的職能。所以，實踐中，多會選擇由公權力主導的模式。但是，這樣的管理模式是否能更有效率地管理和使用損害賠償金？從實踐中看，效率并不高。因為相關管理規定，資金的流動需要程序。但是，為了防止環境污染區域擴大，修復環境需要及時有效。這樣的模式可能導致資金使用的效率低以及缺少社會監督。首先，當環境民事公益訴訟損害賠償金進入當地財政之后會與其他資金發生混同，這就很難做到專款專用。而且，損害賠償金是用于環境修復的，代表著社會公共利益，與其他資金的性質不一樣，用途也不一樣。其次，由政府管理的損害賠償金使用時，會經過復雜的審批程序，而且環境的修復需要及時性，這樣的管理模式可能會導致資金不能夠及時提供。最后，這樣的管理模式缺少必要的監督。損害賠償金如何使用以及運作機制，社會公眾并不了解，而且環境的治理本身就是為了社會公共利益，所以社會的監督是必不可少的。

（三）缺乏社會公眾參與

環境民事公益訴訟的實質就是為了社會公眾的利益。環境污染關系到每個人的利益，損害結果危害著社會公共利益。無論是環保組織還是檢察院都是代表著社會公眾的利益提起環境民事公益訴訟。理所當然，環境民事公益訴訟的損害賠償金管理及使用就應該讓社會公眾積極的參與進來，從而更有效地維護社會公共利益。還可以建立信息公開機制，及時有效地公布損害賠償金的的運作過程，方便社會監督，公眾也可以針對此提供建議[3]。目前，針對環境影響評價，生態環境部已經頒布了公眾參與辦法。可以看出國家對公眾參與有關環境事項的支持，因此，損害賠償金的管理以及使用也需要公眾的支持。

四、環境民事公益訴訟損害賠償金管理模式的建議

《生態環境損害賠償制度改革方案》以及頒布的《生態環境損害賠償訴訟司法解釋》第十五條，即人民法院判決被告承擔的生態環境服務功能損失賠償資金、生態環境功能永久性損害造成的損失賠償資金，以及被告不履行生態環境修復義務時所應承擔的修復費用，應當依照法律、法規、規章予以繳納、管理和使用。其并未對環境損害賠償金做統一歸屬，所以實踐中的做法并不相同。當然，每一種管理模式都有優勢，但無論最終管理損害賠償金的是哪一主體，資金的使用做到專款專用，資金的運行需要透明，社會公眾的監督必不可少。因為環境民事公益訴訟的目的就是為了公益，賠償金的管理與使用的目的更是為了公益。故應考慮建立一個獨立于行政機關和環保組織的環境損害賠償基金會。

當前各地開展的賠償金管理多采取由環保部門管理或者上交國庫，具有一定可行性和實踐經驗。環境保護部門作為政府部門，是公共利益的當然代表[4]。但是正如前文所說，不管是由環保部門管理或者直接上交國庫，難以保證資金專款專用以及社會公正做不到有效地監督。環境損害賠償金的管理如果處于封閉的狀態，并不利于環境的保護[5]。環境民事公益訴訟的原告想要在訴訟中會的勝利需要付出大量的人力物力財力。原告為了社會公共利益，通過環境民事公益訴訟，從而是被告支付環境損害賠償金。而這些資金進入地方管理賬戶之后沉淀下來，并沒有對需要修復的環境做到專款專用，更不利于環境的維護以及社會公共利益的保護。當然，這樣的結果是由許多原因造成的，但是環境損害賠償金管理是其中關鍵因素。同時，地方行政管理部門不積極讓環境損害賠償金用于環境保護事務的重要因素是缺少監督。基金公司擁有成熟的基金管理制度與經驗，能更有效地分配與使用環境公益訴訟損害賠償金。這種更多依賴民間力量的資金管理模式相較于依據政府力量進行管理的模式具有更強的靈活性與效率性。環保基金會的的資金來源有很多，比如公眾的捐款等，資金來源的多樣化會更有利于實現公益的目的。環境的修復需要大量的時間以及大量的資金投入，而基金會是獨立于第三方的機構，不受地方政府的束縛，不必要的干預能夠更好地及時地開展環境修復工作。基金會具有專業的人員對資金進行監管，且基金會具有公益性以及非盈利性的特點，所以在環境民事公益訴訟損害賠償金的使用上可以做到專款專用，運行的過程可以更加地公開透明，公眾的知情權可以更好地實現，從而使公益的目的更大化地實現。

從我國環境民事公益訴訟的案件中可以發現，案件基本集中在大氣污染、水污染以及土壤污染。土壤污染無特殊性，因為被污染的土壤會永遠在一個地方，地點不會改變。但是大氣污染和水污染具有特殊性，受污染的大氣可能會隨著風吹到另一地方，受污染的水可能隨著流動流到另一地方，即大氣污染和水污染可能涉及到不同的行政區域。如果這兩類污染將損害賠償金由一個地方政府管理，可能會稍顯公平，會受到行政區域劃分的禁錮。正如上文中提到的關于吉林省的大氣污染案件，法院讓被告將資金支付到專門的資金管理賬戶，是因為當地的行政部門針對環境損害案件設立了專門賬戶，當然法院的做法是有據可依的。判決中也明確提到，這筆資金用于吉林省環境保護和治理。但是這是大氣污染的案件，大氣具有很強的流動性。被污染的大氣很有可能會流動到其他行政區域，尤其是其他省份。那么，就會出現一個難題，吉林省的法院讓被告把環境損害賠償金支付到吉林省的專門賬戶，那么被污染的大氣流動到其他省份，這筆資金是否可以用于修復他省大氣？這筆資金是否可以順利地及時地跨越行政區域進行環境修復？這些仍是實踐中環境公益訴訟發展的難題。所以，獨立于第三方的環境基金會不屬于某一特定的地方的管理，可以打破地域的界限，可以及時準確地使修復資金到位，更有利于環境治理與修復。

五、結語

實踐中，對于損害賠償金的管理法院會有不同的判決方式。如果當地設有環境損害賠償金的資金賬戶，法院會讓被告將資金支付于該賬戶；如沒有專有賬戶，法院就會判決被告將資金支付于國庫等。雖然地方立法也在慢慢嘗試中，但損害賠償金的管理不能總是處于不確定的狀態之下，這樣不利于環境民事公益訴訟損害賠償金的管理與使用。在管理方面，基金會有更強的專業性，更具有針對性，對環境損害賠償金的管理會更科學合理，且基金會的監督機制會更完善，更有利于環境民事公益訴訟的發展。而且根據我國環境民事公益訴訟的案件類型來看，大多集中于大氣污染、水污染以及土壤污染，獨立于第三方的環保基金會可以打破地域的界限，避免不必要的干預，有利于環境的治理與修復，更有利于公益的實現。

注釋：

①來源于：中國裁判文書網，http：//wenshu.court.gov.cn/，案號：（2018）冀民終 758 號。

②來源于：中國裁判文書網，http：//wenshu.court.gov.cn/，案號：（2016）吉 02 民初 146 號。

③來源于：中國裁判文書網，http：//wenshu.court.gov.cn/，案號：（2016）皖 1204 民初 2959 號。

④來源于：中國裁判文書網，http：//wenshu.court.gov.cn/，案號：（2018）湘 1081 民初 476 號。

⑤來源于：中國裁判文書網，http：//wenshu.court.gov.cn/，案號：（2017）浙 0824 民初 3843 號。

⑥《關于全面加強環境資源審判工作為推進生態文明建設提供有力司法保障的意見》指出：在依法確定環境民事公益訴訟的責任方式和賠償范圍中提出了“探索設立環境公益訴訟專項基金，將環境賠償金專款專用于恢復環境、修復生態、維護環境公共利益；尚未設立基金的地方，可以與環境資源保護行政執法機關、政府財政部門等協商確定環境賠償金的交付使用方式。”