我國農村最低生活保障制度的法社會學研究

摘 要 農村最低生活保障制度是體現社會主義公平正義的重要制度，該制度全面展開以來取得了顯著的效果，并自2007年以來經過十余年的發展，目前我國的農村最低生活保障制度已經走向科學化。在其設立初期，由于歷史的原因和社會發展的影響，在實施過程中也逐漸突顯出基層宣傳不夠，民眾認識不足，標準制定依據單一、考慮不夠全面以及后續工作不到位等問題，需要進行完善。

關鍵詞 農村最低生活保障制度 農村 法社會學

作者簡介：田杰，廣西師范大學法學院，研究生，研究方向：法學理論。

中圖分類號：D920.0 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.12.088

農村最低生活保障制度是國家為農村貧困家庭的生存和發展制定的一項具有重要意義的民生制度。此項制度自國家制定實施十幾年來取得了舉世矚目的成效，受益者頗多，也存在一些問題。

一、我國農村最低生活保障制度的發展脈絡

黨中央國務院于2007年7月首次下發了《國務院關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》國發〔2007〕19號（以下簡稱《通知》）。在此之前也有其他關于農村低保問題的文件，僅僅在局部地區實施，并未輻射全國。因此，該《通知》可以說是我國農村低保制度建立的標志性文件，對于我國農村最低生活保障制度來說具有里程碑式的意義。經過數十年的努力探索與構建，目前我國的農村低保制度已經基本步入正軌，為農村貧困無依、經濟困難的家庭提供了生存下去的希望。

（一）前期探索階段

早在1996年，民政部曾經下發了關于建設農村救助事宜的重要文件。[1]2002年黨的十六大和黨的十六屆五中全會分別提出了 “有條件的地區探索建立農村低保制度” 和建設“社會主義新農村”的目標。2005年國務院出臺的《關于建立和完善農村居民最低生活保障制度的通知》強調了保障農村低保制度所依靠的資金來源的問題，按照行政區域的劃分，各地區分級負責本轄區內的農村低保資金來源問題。[2]

（二）中期發展階段

在2011年，國家民政部、財政部、國家統計局和發改委聯合下發了《關于進一步規范城鄉居民最低生活保障標準制定和調整工作的指導意見》，該文件重點強調對于低保標準以及數據統計的計算方法進行了規定。2012年的《十二五規劃綱要》和《國務院關于加強和改進最低生活保障工作的意見》，提出要健全低保標準的調整機制，合理的提高低保的補助水平，①并對于低保制度進行了較為詳細的規定。2013年的十八屆三中全會也進一步提出關于低保制度城鄉統籌的要求。2014年國務院頒布的《社會救助暫行辦法》、2017年的十九大報告以及2019年的十九屆四中全會公報都對農村低保制度進行了強調。

二、農村最低生活保障制度取得的成效

自農村低保制度開始探索試點運行已經有二十多年的時間，在全國各個省份都取得了顯著的效果，讓生活在農村地區，掙扎在貧困線上的人民群眾看到了生活的希望，對未來的充滿了信。截止到2016年年底，共有17個省份出臺了關于扶貧開發的政策立法，低保制度運行到2016年底，在我國的農村地區低保戶別為2635.3萬，享受低保的人口為4586.5萬。另外也有23個省份的較大的市區制定了關于農村低保制度的立法文本，讓制度的運行更加有法可依，有章可循，在規范工作人員的工作同時，盡可能保障貧困人口的各項權益。根據2019年發布的《國民經濟和社會發展統計公報》來看，全國農村的貧困人口也呈現出下降的趨勢，2015年到2019年之間的貧困發生率分別為5.7、4.5、3.1、1.7、0.6，②這幾年間貧困發生率和貧困人口的總數逐年減少。

三、制度實施過程中出現的問題

在2007年國務院下發文件之后，各地開始正式構建農村低保制度。相關的學者對此進行了跟進研究。目前，我國關于農村低保制度實施過程中出現的問題主要體現在以下幾個方面：

（一）部分地區宣傳不到位，受眾認識不足

一項制度從制定到落實并不是一蹴而就的，需要經過籌劃，考察、評估、制定、宣傳然后實施，中間很重要的一個環節就是宣傳。宣傳的效果如何在一定程度上決定了該項制度是否能夠能得到很好的實施，以及公眾對其的評價。目前關于農村低保制度的宣傳的情況來看，效果并不理想。部分生活在農村的貧困人口對于這項制度的認識并不全面，甚至都不了解。大部分村民都認為這些政策與其無關，或者有些人總是企圖從他人口中得到這些消息而不愿花些時間去看公告欄獲取信息。宣傳者與受眾之間形成的這種“剪刀差”就造成了現實中信息雖已傳遞，但是并未實際到達的問題。未到達，受眾就不知道，不知道也就談不上了解該制度的內容。

（二）標準設置考慮因素單一，更新緩慢

社會的發展尤其是經濟的快速發展，對于國家各項政策的完善都有著自身的推動作用。不論是城鎮居民的最低生活保障標準還是農村居民的最低生活保障標準近年來都有所提高，這背后就是經濟發展的引擎作用。標準的提高固然可喜，作為一項制度還要考慮當下所制定的標準是否足以滿足受眾的生活所需。[3]關于最低生活保障標準制定所考慮的因素目前來看是比較單一的，主要考慮的就是家庭人口的平均收入和當地最低生活標準之間的差額。這種算法只是進行簡單的算數減法后得出的結果，與多變復雜的人類社會是有差距的。在這種算法得出的標準下生活的低保群體，如果要達到當地的最低生活保障標準，前提是不可有其他的費用支出。

（三）后續的測定跟蹤工作不到位

目前，在部分農村地區的低保制度實施過程中，很多受助居民甚至村務工作人員都認為到資金發放這個環節整個制度流程就走完了，沒有意識到后續測定跟蹤工作的重要性。在村民進行低保申請的時候，村委會會進行相關的審核，并且上級政府也會派遣工作人員進行實地走訪，對申請人的實際生活情況和收入情況進行核實。但是核定，批準之后，就會很自然進行低保資金的發放，再后來就很少或者基本沒有回訪或者復核工作。長時間下去，就會產生剛開始確實符合低保申請條件而后來逐漸脫貧的人群還能繼續享受低保政策。但是其他因某些原因致貧的人員無法及時的享受到政策福利。長此以往，就會引起部分農村居民的不滿，影響集體居民之間的團結氣氛，不利于社會主義新農村的建設。

四、制度完善的建議

農村低保制度的受眾是生活在社會中的社會人，因此制度也是社會中的制度，社會是發展著的社會，流動的社會。一項制度的生命同法律一樣，其生命都在于實施，并隨著社會的發展進行不斷的完善。制度的發展與完善都要與社會經濟的發展，人民生活的理念相適應，如此方能得到良好的社會效果，加快社會發展的步伐。

（一）因地因人制宜，做好宣傳教育工作

國家對農村和農民的關心和重視始終沒有改變，農村低保制度的制定與實施是社會公平正義的體現，是法治社會建設過程的產物。該制度所蘊含的理念與精神不僅要求執行者了解和支持，更加需要這項制度所針對的群體知道、了解和支持。不光要讓低保群體拿到國家的補助資金，還要了解這是他們擁有的權利。如何做到這一點，就需要基層的村務工作者做好政策宣傳工作。

前文已經提到，該制度所針對的群體由于各方面的原因對于該制度的知曉程度和了解程度都存在差異，他們并知道自身有資格有權利去領取低保資金，甚至在有需要的時候也不好意思去進行申請，這就需要村委會承擔更多的宣傳工作。現在的宣傳工作并不是簡單的張貼公告，在前期還要有針對性的對相關人員進行普及該制度的有關事項。同時，也有必要進行一些簡單的法律普及工作，培養人們的法律意識，提升認識水平。

（二）綜合考慮多方因素，跟上發展步伐

每項制度的制定都需要考慮來自各方面的影響，單一的依據會使得所作的決策缺少科學性，逐漸走向死胡同。關于農村低保標準的制定，除把家庭人口的平均收入和當地最低生活標準之間的差額當作主要的參考依據之外，還要綜合考慮其他的因素。通過數據分析，獲取比較合適的數據依據。還要對居民的日常消費進行考量，此處的消費不僅僅指的是相關人群保證溫飽的消費，還要能夠保證在救助資金的支持下對于日常的看病及其他合理消費，比如購置必要的生活設施的費用等。低保標準較低還有一個原因就是關于我國政府關于這項制度的預算模式。傳統的預算模式是典型的投入控制型。這種預算模式比較強調控制投入，往往忽略產出與效果，往往帶來的結果就是錢也花了，但是事情并沒有得到很好的解決。[4]

（三）做好跟蹤復核工作，充分利用低保資金

農村低保資金是國家為了保障民生，提供給貧困人群的專項資金，要確保該項資金能夠合理地、充分的利用。目前農村低保制度的實施都會對低保對象建立相應的檔案，從開始的申請到最后的資金發放都有記錄存檔，上傳到電子數據庫中，資金發放后定期或不定期的對低保對象進行回訪，對其家庭境況是或否得到改變，是變得更好還是情況更糟，并記錄在檔案里面，及時對數據庫中的資料進行更新。新數據不僅能為制定和修改低保標準提供詳實的依據，還能對國家各項扶貧政策的效果有一個全面的了解。當然，在調查的時候要全面、客觀，不能僅聽低保對象的一家之言，還要從其同村鄰里進行走訪，獲取更加真實的數據。

五、結語

我國的農村低保制度從縱向來看，取得了顯著的效果。從橫向來看，具體的實施過程中還存在一些問題和不足，比如在資金的保障方面、宣傳普及方面、標準更新以及動態增減方面需要進行完善。當然，本文對問題的認識和研究存在不足之處，還需要對這項制度進行更加細致的了解。

注釋：

① 《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》第八篇，第三十三章第二節：完善城鄉最低生活保障制度，規范管理，分類施保，實現應保盡保。健全低保標準動態調整機制，合理提高低保標準和補助水平。加強城鄉低保與最低工資、失業保險和扶貧開發等政策的銜接。

② 數據來源為2019年《國民經濟和社會發展統計公報》圖9 2015-2019年年末全國農村貧困人口和貧困發生率。

參考文獻：

[1] 王園青，楊文健.農村最低生活保障制度分析與對策研究——以河北省為例[J].江西農業學報，2017，29（10）：145.

[2] 王園青，楊文健.農村最低生活保障制度分析與對策研究——以河北省為例[J].江西農業學報，2017，29（10）：146.

[3] 湯閎淼.我國社會救助制度下城鄉最低生活保障標準設立再思考[J].中國社會科學院研究生院學報，2016（03）：62.

[4] 陳治.國家治理轉型中的預算制度變革——兼評新修訂的《中華人民共和國預算法》[J].法制與社會發展，2015，21（02）：91.