國(guó)有林場(chǎng)管護(hù)引入社會(huì)購(gòu)買服務(wù)分析

謝宗偉

摘 要：國(guó)有林場(chǎng)在我國(guó)林業(yè)建設(shè)中發(fā)揮著先鋒帶頭作用，能維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全，保證森林資源質(zhì)量，有助于穩(wěn)定森林資源和生態(tài)系統(tǒng)。敘述了國(guó)有林場(chǎng)在我國(guó)林業(yè)建設(shè)中發(fā)揮的作用，并對(duì)國(guó)有林場(chǎng)管護(hù)引入社會(huì)購(gòu)買服務(wù)的策略進(jìn)行探討。

關(guān)鍵詞：國(guó)有林場(chǎng);林業(yè)建設(shè);社會(huì)購(gòu)買服務(wù)

文章編號(hào)：1004-7026（2020）20-0105-02 ? ? ? ? 中國(guó)圖書分類號(hào)：F326.23 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

1 ? ?研究背景

國(guó)有林場(chǎng)是我國(guó)森林資源中最重要的組成部分，大多數(shù)位于主要的生態(tài)敏感區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)，例如主要河流的上游水源、主要水庫(kù)周圍以及防風(fēng)固沙的前沿。因此國(guó)有林場(chǎng)在應(yīng)對(duì)氣候變化、保護(hù)水源和土壤方面具有不可替代的重要作用。從目前的情況來(lái)看，國(guó)有林場(chǎng)作為生態(tài)保護(hù)的主力軍，具有較強(qiáng)的公益性質(zhì)，發(fā)揮著保護(hù)我國(guó)森林資源的重要作用。

長(zhǎng)期以來(lái)，林場(chǎng)的管理系統(tǒng)較為封閉及落后，缺少來(lái)自外界的政策保障和支持，在日常管理體制上也缺乏創(chuàng)新，難以跟上時(shí)代發(fā)展的步伐。為了改善這一現(xiàn)狀，大多數(shù)國(guó)有林場(chǎng)將重點(diǎn)放在了提高經(jīng)濟(jì)效益上，降低了對(duì)森林資源保護(hù)和培育的重視度。這對(duì)于改善森林結(jié)構(gòu)和質(zhì)量都是不利的。因此，國(guó)有林場(chǎng)迫切需要改革，采取一系列創(chuàng)新管理措施，進(jìn)一步明確生態(tài)功能和社會(huì)作用，針對(duì)性地開展日常林場(chǎng)的管理和養(yǎng)護(hù)，并按照公益要求納入財(cái)政預(yù)算管理，從而為我國(guó)國(guó)有林場(chǎng)的生態(tài)安全和森林資源保護(hù)提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

政府必須重視對(duì)國(guó)有森林資源的保護(hù)，采取一系列政策和改革措施加大對(duì)國(guó)有森林資源的生態(tài)保護(hù)功能，完善國(guó)有林場(chǎng)體制機(jī)制，維護(hù)區(qū)域生態(tài)安全。如何改善引入以購(gòu)買服務(wù)為主的國(guó)有林場(chǎng)的管理與保護(hù)機(jī)制，是國(guó)有林場(chǎng)改革的重要內(nèi)容之一。

2 ? ?案例現(xiàn)狀

福建省閩侯白沙國(guó)有林場(chǎng)由原福建省閩侯白沙國(guó)有林場(chǎng)與原福建省閩侯桐口國(guó)有林場(chǎng)合并而成，屬于公益一類事業(yè)單位，編制72人，現(xiàn)有在編職工人數(shù)54人、編外人員13人。場(chǎng)部設(shè)置7個(gè)科室，下設(shè)10個(gè)工區(qū)。林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)總面積5 971 hm2，林地面積5 892 hm2，其中公益性林地占林地總面積的70%以上。該林場(chǎng)擁有森林蓄積量93.5萬(wàn)m3，林分平均蓄積量達(dá)14.0 m3/667 m2，是全省平均蓄積量的2.2倍;有國(guó)家儲(chǔ)備林1 359 hm2，其中花櫚木（鄂西紅豆樹）等珍貴樹種104 hm2;有油茶林507 hm2，其中省級(jí)油茶林木良種基地34 hm2。該林場(chǎng)森林覆蓋率達(dá)93%，是福建省造林綠化工作先進(jìn)集體單位，在保護(hù)閩江下游生態(tài)環(huán)境和環(huán)福州綠色屏障方面發(fā)揮了重要作用。

3 ? ?森林管護(hù)的意義

在國(guó)家層面，黨中央對(duì)生態(tài)文明事業(yè)的建設(shè)已經(jīng)作出了頂層設(shè)計(jì)，習(xí)近平總書記提出的“綠水青山就是金山銀山”理念已經(jīng)在全面落實(shí)。2012年黨的十八大中，黨中央提出了新時(shí)代發(fā)展內(nèi)核，即不斷完善生態(tài)社會(huì)主義制度。在中國(guó)全面進(jìn)入社會(huì)主義新時(shí)代后，建設(shè)美麗中國(guó)成為了全社會(huì)的共識(shí)。生態(tài)文明建設(shè)必不可少，國(guó)有林場(chǎng)在我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)方面發(fā)揮著重要的作用。做好國(guó)有林場(chǎng)的日常管理和森林資源養(yǎng)護(hù)，對(duì)實(shí)現(xiàn)中華民族長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展、建設(shè)生態(tài)文明具有重要作用。

福建作為全國(guó)第一個(gè)生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)，將引領(lǐng)國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)和體制改革。林業(yè)作為生態(tài)建設(shè)的主體，在維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮著不可或缺的作用。如何建設(shè)一支高素質(zhì)、專業(yè)的森林保護(hù)隊(duì)伍，對(duì)生態(tài)建設(shè)至關(guān)重要。社會(huì)發(fā)展在給人們帶來(lái)生活享受的同時(shí)，也對(duì)自然環(huán)境造成了一定的損害。作為自然資源的重要部分，保護(hù)好森林資源是確保我國(guó)林業(yè)生存和進(jìn)一步發(fā)展的重要基礎(chǔ)。林場(chǎng)管護(hù)主要是通過定期或不定期巡山的方式，及時(shí)發(fā)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)的森林大火、病蟲害，防止非法活動(dòng)，例如狩獵和殺死野生動(dòng)物、盜殺野生植物、非法砍伐林木和侵占林地等。

4 ? ?國(guó)有林場(chǎng)引入社會(huì)購(gòu)買服務(wù)的背景

從20世紀(jì)五六十年代開始，我國(guó)在一些無(wú)林、少林以及荒山比較集中的區(qū)域大力經(jīng)營(yíng)以造林和資源種植為主要功能的國(guó)有林場(chǎng)。在這段時(shí)期，國(guó)有林場(chǎng)是全額撥款事業(yè)單位，大多由國(guó)家和省直接管轄。1980年以后，國(guó)家下放了國(guó)有林場(chǎng)的管理權(quán)，并使其逐漸成為公共機(jī)構(gòu)。自此，國(guó)有林場(chǎng)既沒有享受到事業(yè)單位應(yīng)有的政策扶持，也得不到企業(yè)的自主管理權(quán)，其發(fā)展進(jìn)入瓶頸期。20世紀(jì)90年代后期，我國(guó)大力倡導(dǎo)以生態(tài)建設(shè)為導(dǎo)向的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，頒布了禁止在生態(tài)脆弱地區(qū)伐木的政策，國(guó)有林場(chǎng)的任務(wù)開始向資源保護(hù)傾斜，營(yíng)造林和木材砍伐的任務(wù)減少。林場(chǎng)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源不穩(wěn)定，加之富余職工數(shù)量不斷增加，導(dǎo)致國(guó)有林場(chǎng)的發(fā)展陷入困境。在這種情況下，國(guó)有林場(chǎng)亟待改革。

5 ? ?國(guó)有林場(chǎng)改革的內(nèi)容及意義

發(fā)展和保護(hù)好國(guó)有林場(chǎng)是實(shí)現(xiàn)林業(yè)事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，對(duì)保護(hù)生態(tài)文明具有現(xiàn)實(shí)意義。

（1）政府出臺(tái)了一系列改革措施，對(duì)國(guó)有林場(chǎng)的功能進(jìn)行準(zhǔn)確定位。通過不斷實(shí)踐，明確國(guó)有林場(chǎng)職能，即國(guó)有林場(chǎng)發(fā)揮著保護(hù)和培育森林資源、維護(hù)國(guó)家生態(tài)穩(wěn)定、促進(jìn)自然資源的開發(fā)和保護(hù)等功能。

（2）在明確國(guó)有林場(chǎng)的職能之后，政府將國(guó)有林場(chǎng)進(jìn)行了分類。第一類為具有公益性質(zhì)的、類比公益服務(wù)機(jī)構(gòu)的國(guó)有林場(chǎng)，這類林場(chǎng)承擔(dān)著保護(hù)和培育森林資源的職責(zé)，其管理模式與公益服務(wù)機(jī)構(gòu)相似;第二類是主要以市場(chǎng)為導(dǎo)向的經(jīng)營(yíng)類國(guó)有林場(chǎng)，不承擔(dān)保護(hù)和培育森林資源的責(zé)任，而是追求經(jīng)濟(jì)利益，需要促進(jìn)企業(yè)改制，具有重組條件的林場(chǎng)應(yīng)停止經(jīng)營(yíng)活動(dòng);第三類是已經(jīng)完成企業(yè)性質(zhì)改造的國(guó)有林場(chǎng)，不會(huì)改變企業(yè)性質(zhì)。政府購(gòu)買服務(wù)是為了實(shí)現(xiàn)公益林的管理和保護(hù)，特殊情況交由地方政府確定屬性。

國(guó)有林場(chǎng)改革可以解決員工的就業(yè)和安置問題，并有效保障民生。通過改革簡(jiǎn)化林業(yè)機(jī)構(gòu)，使該專業(yè)機(jī)構(gòu)主要用于招聘專業(yè)技術(shù)人員和關(guān)鍵技能人員，資金包括在同級(jí)別的財(cái)務(wù)預(yù)算中。除了機(jī)構(gòu)內(nèi)的人員外，其余人員通過各種渠道得到妥善安置，大部分人通過購(gòu)買服務(wù)從事森林管理和護(hù)理。林業(yè)特色產(chǎn)業(yè)以及國(guó)有林場(chǎng)的內(nèi)部管理，實(shí)行以工作績(jī)效為主要內(nèi)容的收入分配制度，工作人員積極性被充分調(diào)動(dòng)。

此外，相關(guān)部門人員應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行商品林采伐，實(shí)現(xiàn)林業(yè)特色產(chǎn)業(yè)和林場(chǎng)森林旅游經(jīng)營(yíng)活動(dòng)“收支兩條線”管理。

在國(guó)有林場(chǎng)中引入社會(huì)購(gòu)買服業(yè)務(wù)，能夠充分發(fā)揮社會(huì)公益的作用，進(jìn)一步減輕國(guó)有林場(chǎng)的金融債務(wù)壓力和運(yùn)營(yíng)壓力。

國(guó)有林場(chǎng)往往存在部分不良金融債務(wù)，在林場(chǎng)的金融管理改革過程中，林業(yè)管理部門和相關(guān)金融管理部門如銀監(jiān)會(huì)、財(cái)政部應(yīng)當(dāng)及時(shí)涉入，制定具有針對(duì)性的解決政策并及時(shí)審批下放，緩解國(guó)有林場(chǎng)的金融壓力。

在不良金融債務(wù)的處理上，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行嚴(yán)格核定和考察，通過貸款延期以重組債務(wù)，按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行核銷，開發(fā)具有國(guó)有林場(chǎng)特色的信貸產(chǎn)品，拓寬其社會(huì)融資的渠道。

同時(shí)，加強(qiáng)國(guó)有林場(chǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善職工的生產(chǎn)生活條件。政府應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，加大對(duì)國(guó)有林場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持力度，將國(guó)有林場(chǎng)道路納入省級(jí)道路網(wǎng)規(guī)劃，加快國(guó)有林場(chǎng)電網(wǎng)升級(jí)，積極推進(jìn)國(guó)有林場(chǎng)生態(tài)遷移。

國(guó)有林場(chǎng)改革建議停止對(duì)天然林的商業(yè)砍伐、加強(qiáng)森林資源管理、實(shí)行禁產(chǎn)政策。這標(biāo)志著國(guó)有林場(chǎng)進(jìn)入歷史發(fā)展的新階段，從開發(fā)利用到綜合保護(hù)，已經(jīng)形成了原始林區(qū)利益鏈改革機(jī)制。改革突出了森林資源管理和保護(hù)機(jī)制的創(chuàng)新。在國(guó)有林場(chǎng)公益林的日常管理中引入市場(chǎng)機(jī)制，通過合同和傭金引入社會(huì)購(gòu)買服務(wù)，并且所有可以通過購(gòu)買服務(wù)實(shí)現(xiàn)的目的都必須采用社會(huì)購(gòu)買。

6 ? ?林場(chǎng)管護(hù)引入社會(huì)購(gòu)買服務(wù)的必要性和優(yōu)勢(shì)

白沙林場(chǎng)改革前后對(duì)比，見表1、表2。引入社會(huì)購(gòu)買服務(wù)具有以下優(yōu)點(diǎn)。

（1）林場(chǎng)自身的護(hù)林員數(shù)量逐年減少。在過去的20年，林場(chǎng)主要雇用管理人員、專業(yè)技術(shù)人員和關(guān)鍵林業(yè)技能人員。

（2）護(hù)林員的年齡逐年增加。由于護(hù)林員的工作具有森林管理和保護(hù)的特殊性質(zhì)，要求護(hù)林員具有較強(qiáng)的身體素質(zhì)和適應(yīng)能力。

（3）通過待遇對(duì)比可知，采用購(gòu)買服務(wù)后大幅降低了護(hù)林成本。

（4）購(gòu)買服務(wù)有利于解決當(dāng)?shù)刎毨мr(nóng)民的勞務(wù)輸出問題，提升了當(dāng)?shù)亻e置農(nóng)民的收入。

（5）通過購(gòu)買服務(wù)，招募當(dāng)?shù)厝藶樽o(hù)林員，讓他們了解山區(qū)的地理環(huán)境。

7 ? ?建議

（1）有關(guān)部門應(yīng)積極落實(shí)森林資源日常管護(hù)引入市場(chǎng)機(jī)制，向社會(huì)公開購(gòu)買服務(wù)，制定配套政策。

（2）林場(chǎng)應(yīng)制定并出臺(tái)《購(gòu)買式森林管護(hù)管理辦法》，明確森林護(hù)林員的管理范圍、管理職責(zé)、管理措施、管理與保護(hù)質(zhì)量要求、管理與保護(hù)期、管理與保護(hù)報(bào)酬、獎(jiǎng)懲措施等。

（編輯：周宏燕）