土地制度改革為鄉村振興注入新動能

李金磊

2015年2月，長垣市被確定為全國農村集體經營性建設用地入市改革試點縣（市）之一，在隨后3年的改革探索中陸續增加了農村土地征收制度改革、農民宅基地制度改革任務，承擔了國家農村土地制度改革的三項任務。作為河南省唯一試點市，長垣市敢于擔當、勇于創新，在深化農村土地制度改革中做出了有益探索。該市堅持以土地改革引領農村綜合改革，作為激活農村土地市場價值、撬動鄉村振興、促進產業轉型等“一舉求多效”的戰略舉措，為鄉村振興、農民增收拓展了資金渠道，提供了空間支撐，激發了產業活力，使農民真正享受到改革紅利，為鄉村振興戰略注入了持續發展新動能。

吹響土地制度改革沖鋒號

改革前，因土地制度原因造成城鄉發展不平衡、農村發展不充分等問題，長垣市鄉村振興面臨著嚴峻局面，主要表現在以下幾個方面：

一是資金投入短缺。按照鄉村振興示范創建工程達標村建設標準，全市所有行政村完成建設至少需要投入資金71.52億元，但是2018年以來，各級財政的投入只有7.53億元，中央企業和其他國有企業投入只有7.65億元，剩余資金卻無處籌措，資金缺口嚴重。多方主體投資能力均顯不足，社會資本參與鄉村發展的動能不夠，村集體收入來源單一，缺乏參與鄉村振興的基本能力。

二是用地空間制約。長垣市民營經濟活躍，小微企業達7800多家，產生了大量的用地需求，每年用地量在5000畝左右，但由于用地報批計劃指標限制，政府往往只能保障重點項目用地，小微企業和鄉村發展用地無法得到有效保障，每年的缺口用地量至少在1500畝以上。同時，宅基地貪占多占現象多發，全市18.92萬宗、共計9.93萬畝宅基地，戶均面積0.52畝，其中，0.5畝以上的達3.96萬宗，超占面積2.22萬畝，占比22%。

三是產業發展受限。因鄉村產業項目無法保障發展用地，其擴大規模、帶動發展的能力受限。全市有近千家企業用地約8000畝，存在“小散亂污”的問題，導致產業布局不夠集中、產業無法形成互補效應，安全生產、產品質量、環境污染等方面問題無法得到切實解決，難以做到統一規范化管理，嚴重影響產業轉型升級。

黨的十八屆三中全會指出，經濟體制改革是全面深化改革的重點，吹響了土地制度改革的沖鋒號。長垣市遵循城鄉一體化的發展思路，通過完善農村集體經營性建設用地入市規則，明確入市主體、規范入市程序、建立稅收制度等，對農村集體經營性建設用地入市用途、入市途徑、入市方式進行全方位實踐。入市形式涵蓋就地入市、調整入市、整治入市，用途涵蓋工業、商業、教育、旅游等，有償使用方式涵蓋出讓、租賃、作價出資，所有權形式涵蓋鄉、村、組三種所有權形式。通過“入市+住宅開發”、創業園區、扶貧車間、新興產業、公益設施項目，全面釋放了改革紅利。截至2019年底，已完成集體經營性建設用地入市287宗、共計5217畝，成交金額4.71億元。

改出鄉村建設新財源

長垣市農村土地制度改革拓寬了鄉村建設資金的新渠道和路徑，通過農村集體經營性建設用地入市分取一部分土地收益金、土地征收制度改革返還一部分收益和宅基地制度改革創造一部分收益等方式，為鄉村振興提供了啟動資金，農村集體經濟收入實現了零的突破。截至2019年底，達到3.85億元。

一是通過農村集體經營性建設用地入市分取一部分土地收益金。截至2019年底，已成交的287宗集體土地，政府共收取調節金0.35億元，農民群眾共獲得收益2.44億元，177個村集體獲得收益2.15億元。

二是通過土地征收制度改革返還一部分收益。從征收出讓的平均增值收益中提取10%，以現金形式返還給村集體，農民和村集體以7：3的比例分成。截至2019年底，已有25個村集體和農民共分享3208萬元土地增值收益，村集體獲得收益962.4萬元，進一步提高農民和村集體收益。

三是通過宅基地制度改革創造一部分收益。通過實行宅基地有償使用制度，截至2019年底，收取506個村莊72347戶、共計3942.55萬元宅基地有償使用費。指標交易2375畝、共計2.375億元，其中村集體獲得收益1.211億元，用于群眾補償1.164億元。截至2019年底，全市已有564個村集體通過農村土地制度改革獲得了收益，占比93.9%;全市村集體通過土地制度改革共獲得收入3.851億元，村均收入為68.28萬元。

改出鄉村發展新空間

長垣市堅持把土地制度改革和農村土地利用規劃、村莊建設規劃等工作結合起來，建立了由“總規劃師、責任規劃師、規劃明白人”分級負責的市、鄉、村三級規劃實施把控機制，先后投入財政資金3000萬元，完成了城鎮規劃區域外501個行政村的基礎性規劃編制;出臺了《村莊規劃建設管理暫行辦法》，將農民建房審批職能下放到鄉（鎮）和村一級，增強基層對宅基地管理的職權和責任，確保村莊規劃編制實施與宅基地管理工作同步銜接，拓展農村發展新空間。

一是拓展了農村公共生活空間。利用騰退后仍作為建設用地使用的2594畝土地，長垣規劃建設了村室87個、停車場468個、村級養老服務中心64個、“四點半”課堂58個，把閑置的私人空間變成了開放共享的公共空間。

二是拓展了農村公共生態空間。騰退后復墾為耕地的6073畝土地，全市利用其中的986畝建成“四園”（花園、游園、果園、菜園）2287個。目前還建成了污水處理站點318個、水沖式公廁670座、鄉鎮垃圾中轉站14座，實現了農村生態環境和人居生活環境的同步改善。

三是拓展了農村公共文化空間。利用騰退后的宅基地和閑置房屋，累計建成村史館75個、圖書館408個、村民大禮堂11個、黨群文體廣場396個，逐漸彌補了鄉村文化生活服務短板，讓村民開展活動有場所，接受教育有平臺。

改出鄉村產業發展新活力

長垣市農村土地制度改革保障鄉村產業發展用地，鞏固壯大了地方特色產業。

一是促進了鄉村產業轉型升級。依托集體經營性建設用地入市程序簡便、用時較少的優勢，引導社會投資向鄉村聚集，發展培育鄉村產業。通過調整入市建設13個鄉（鎮）創業園區，打造小微企業孵化園，建成標準化廠房86萬平方米，吸引221家企業投資入駐，促進了產業集聚和轉型升級，成為鄉村產業振興的有效支撐平臺。鄉（鎮）創業園的建設，還有效解決了小微企業用地難、用地成本高的問題，在促進本地特色產業快速發展、小微企業快速起步的同時，整治了小微企業“小散亂污”現象，加強了規范化管理，發揮了產業集聚效應，助推了產業轉型升級。

二是激發了鄉村資源潛力動能。通過入市，長垣市盤活集體土地用于工業用途246宗、共計4332.3畝，商業、教育、供熱、醫養結合等“三產”服務用地18宗、共計504畝，幫助企業盤活資產47.7億元，新增固定資產投資43.2億元，實現年產值130.2億元，帶動就業2.6萬人，實現年營收額9.6億元。

三是培育了鄉村新產業發展。通過集體經營性建設用地入市的方式，保障了網絡商城、鄉村旅游等新產業、新業態用地9宗、共計203.1畝。拓展宅基地功能，村莊規劃范圍內的存量宅基地以出租、合作等方式盤活使用權，用于發展鄉村旅游、新產業、新業態。

長垣市通過近5年的試點實踐，農村土地制度改革激發了農業農村活力，促進了城鄉要素平等交換，推動了全市農村經濟社會發展。在2019年全省踐行縣域治理“三起來”綜合排名中位列全省第一;2019年全市GDP實現469.3億元，較2014年增長87.5%;2019年農村居民人均可支配收入21610.4元，較2015年增長44.5%。改革成果引起社會各界的廣泛關注，改革成效得到全國人大和國務院的充分肯定。

鄉村振興離不開產業發展，產業發展離不開土地制度的改革和創新。新《土地管理法》的修改體現出我國經濟發展的內在要求，也是發展理念的一次重大轉變。隨著這部新《土地管理法》正式進入實施階段，農民的利益得到進一步保障，農村的活力得到進一步激發，農村土地改革和鄉村振興的美好前景也更加值得期待。（作者單位：河南省自然資源廳）