新《土地管理法》知識(shí)百問（六）

鐘京濤

59.《土地管理法》對(duì)開發(fā)未利用地有什么要求？

《土地管理法》第三十九條、第四十條、第四十一條對(duì)未利用地的開發(fā)規(guī)定了鼓勵(lì)措施和開發(fā)應(yīng)當(dāng)具備的條件。一是國(guó)家鼓勵(lì)單位和個(gè)人按照土地利用總體規(guī)劃，在保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，開發(fā)未利用的土地;適宜開發(fā)為農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先開發(fā)成農(nóng)用地。二是開墾未利用的土地，必須經(jīng)過科學(xué)論證和評(píng)估，在土地利用總體規(guī)劃劃定的可開墾的區(qū)域內(nèi)，經(jīng)依法批準(zhǔn)后進(jìn)行;禁止毀壞森林、草原開墾耕地，禁止圍湖造田和侵占江河灘地;根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境開墾、圍墾的土地，有計(jì)劃有步驟地退耕還林、還牧、還湖。三是國(guó)家依法保護(hù)開發(fā)者的合法權(quán)益，開發(fā)未確定使用權(quán)的國(guó)有荒山、荒地、荒灘從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)的，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)，可以確定給開發(fā)單位或者個(gè)人長(zhǎng)期使用?，F(xiàn)行的《土地管理法實(shí)施條例》對(duì)此做了進(jìn)一步規(guī)定，一是禁止單位和個(gè)人在土地利用總體規(guī)劃確定的禁止開墾區(qū)內(nèi)從事土地開發(fā)活動(dòng)。二是在土地利用總體規(guī)劃確定的土地開墾區(qū)內(nèi)，開發(fā)未確定土地使用權(quán)的國(guó)有荒山、荒地、荒灘從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)向土地所在地的縣級(jí)以上地方人民政府自然資源主管部門提出申請(qǐng)，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的權(quán)限，由縣級(jí)以上地方人民政府批準(zhǔn)。三是開發(fā)未確定土地使用權(quán)的國(guó)有荒山、荒地、荒灘從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)或者漁業(yè)生產(chǎn)的，經(jīng)縣級(jí)以上地方人民政府依法批準(zhǔn)，可以確定給開發(fā)單位或者個(gè)人長(zhǎng)期使用，使用期限最長(zhǎng)不得超過五十年。

60.什么是土地整理？如何開展？

土地整理是指通過釆取各種措施，對(duì)田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生態(tài)條件和生態(tài)環(huán)境的行為。土地整理是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段，對(duì)土地利用在廣度、深度和空間配置方式上提出的新要求，從各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，通過對(duì)田、水、路、林、村等實(shí)行綜合整治，增加了耕地面積，提高了耕地質(zhì)量，改善了農(nóng)村生產(chǎn)、生活條件和環(huán)境，降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，增加了農(nóng)民收入，促進(jìn)了農(nóng)村社會(huì)、經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展?！锻恋毓芾矸ā返谒氖l規(guī)定，國(guó)家鼓勵(lì)土地整理。縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)組織農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，按照土地利用總體規(guī)劃，對(duì)田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境。地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，改造中、低產(chǎn)田，整治閑散地和廢棄地。

61.什么是土地復(fù)墾？如何進(jìn)行？

土地復(fù)墾是指對(duì)生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)和自然災(zāi)害損毀的土地，采取整治措施，使其達(dá)到可供利用狀態(tài)的活動(dòng)。生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)損毀的土地，按照“誰損毀，誰復(fù)墾”的原則，由生產(chǎn)建設(shè)單位或者個(gè)人負(fù)責(zé)復(fù)墾。但是，由于歷史原因無法確定土地復(fù)墾義務(wù)人的生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)損毀的土地，由縣級(jí)以上人民政府負(fù)責(zé)組織復(fù)墾。自然災(zāi)害損毀的土地，由縣級(jí)以上人民政府負(fù)責(zé)組織復(fù)墾。土地復(fù)墾應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃、因地制宜、綜合治理、經(jīng)濟(jì)可行、合理利用的原則。復(fù)墾的土地應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)。

62.土地復(fù)墾的激勵(lì)措施有哪些？

國(guó)家鼓勵(lì)土地復(fù)墾義務(wù)人和社會(huì)投資進(jìn)行土地復(fù)墾，主要有以下激勵(lì)措施：一是土地復(fù)墾義務(wù)人在規(guī)定的期限內(nèi)將生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)損毀的耕地、林地、牧草地等農(nóng)用地復(fù)墾恢復(fù)原狀的，依照國(guó)家有關(guān)稅收法律法規(guī)的規(guī)定退還已經(jīng)繳納的耕地占用稅。二是社會(huì)投資復(fù)墾的歷史遺留損毀土地或者自然災(zāi)害損毀土地，屬于無使用權(quán)人的國(guó)有土地的，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)，可以確定給投資單位或者個(gè)人長(zhǎng)期從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)或者漁業(yè)生產(chǎn)。社會(huì)投資復(fù)墾的歷史遺留損毀土地或者自然災(zāi)害損毀土地，屬于農(nóng)民集體所有土地或者有使用權(quán)人的國(guó)有土地的，有關(guān)自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)組織投資單位或者個(gè)人與土地權(quán)利人簽訂土地復(fù)墾協(xié)議，明確復(fù)墾的目標(biāo)任務(wù)，以及復(fù)墾后的土地使用和收益分配。三是歷史遺留損毀和自然災(zāi)害損毀的國(guó)有土地的使用權(quán)人，以及歷史遺留損毀和自然災(zāi)害損毀的農(nóng)民集體所有土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人，自行將損毀土地復(fù)墾為耕地的，由縣級(jí)以上地方人民政府給予補(bǔ)貼。四是縣級(jí)以上地方人民政府將歷史遺留損毀和自然災(zāi)害損毀的建設(shè)用地復(fù)墾為耕地的，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定可以作為本省、自治區(qū)、直轄市內(nèi)進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)占用耕地時(shí)的補(bǔ)充耕地指標(biāo)。

63.什么是土地復(fù)墾費(fèi)？如何使用？

土地復(fù)墾費(fèi)是指有關(guān)企業(yè)和個(gè)人為履行土地復(fù)墾義務(wù)，在自行沒有條件復(fù)墾或者復(fù)墾沒有達(dá)到規(guī)定要求時(shí)，向當(dāng)?shù)卣蜃匀毁Y源主管部門繳納的進(jìn)行土地復(fù)墾的費(fèi)用。根據(jù)法律規(guī)定，造成土地破壞的單位和個(gè)人沒有條件復(fù)墾或者復(fù)墾的土地經(jīng)自然資源主管部門驗(yàn)收后不合格的，應(yīng)當(dāng)繳納土地復(fù)墾費(fèi)專項(xiàng)用于土地復(fù)墾。繳納土地復(fù)墾費(fèi)后，由有關(guān)自然資源主管部門代為組織復(fù)墾。確定土地復(fù)墾費(fèi)的數(shù)額，應(yīng)當(dāng)綜合考慮損毀前的土地類型、實(shí)際損毀面積、損毀程度、復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)、復(fù)墾用途和完成復(fù)墾任務(wù)所需的工程量等因素。土地復(fù)墾義務(wù)人繳納的土地復(fù)墾費(fèi)專項(xiàng)用于土地復(fù)墾。任何單位和個(gè)人不得截留、擠占、挪用。

64.什么是農(nóng)用地轉(zhuǎn)用制度？其特點(diǎn)有哪些？

農(nóng)用地轉(zhuǎn)用制度，又稱農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地制度，是指將農(nóng)用地按照土地利用總體規(guī)劃和國(guó)家規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限報(bào)批后轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的行為。這一制度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家在控制建設(shè)用地增長(zhǎng)、保護(hù)農(nóng)用地尤其是耕地方面普遍采用的手段。在世界各國(guó)和各地區(qū)，這一制度的名稱不盡相同，有的稱為“土地規(guī)劃許可”，有的稱為“建筑用地許可”，還有叫“非都市土地使用管制”。1998年《土地管理法》修訂時(shí)增設(shè)了農(nóng)用地轉(zhuǎn)用制度。根據(jù)法律規(guī)定，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用應(yīng)按照法定程序批準(zhǔn)，未經(jīng)批準(zhǔn)擅自占用農(nóng)用地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)的屬于違法占地行為，達(dá)到法定犯罪面積的還要追究破壞農(nóng)用地罪的刑事責(zé)任。該制度的特點(diǎn)是：① 農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，必須經(jīng)過依法審批，否則就是非法占用土地;這種農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批是國(guó)家控制土地利用的一種制度，相當(dāng)于行政許可，是保護(hù)農(nóng)用地的必要手段。② 農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的審批權(quán)集中于國(guó)務(wù)院和省級(jí)人民政府，但省級(jí)人民政府可以依法作一定的授權(quán)，這種授權(quán)是與土地利用總體規(guī)劃的授權(quán)審批相一致，只限于鄉(xiāng)村一級(jí)的規(guī)劃。③ 農(nóng)用地的轉(zhuǎn)用要以土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)。

65.如何界定土地征收中的公共利益？

長(zhǎng)期以來，《憲法》《物權(quán)法》和原

《土地管理法》都規(guī)定了國(guó)家為了公共利益的需要可以征地，但是對(duì)于什么是公共利益，并沒有明確規(guī)定。對(duì)此，新修改的《土地管理法》在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)于哪些是公共利益可以動(dòng)用國(guó)家征收權(quán)，采用列舉的方式明確六種情形，確需征收的，可以依法實(shí)施征收。首次在法律中對(duì)土地征收中的公共利益范圍進(jìn)行了界定，從法律上進(jìn)一步明確了土地征收的范圍。這一規(guī)定將有利于縮小征地范圍，限制政府濫用征地權(quán)。對(duì)此，《土地管理法》第四十五條明確規(guī)定，為了公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收農(nóng)民集體所有的土地的，可以依法實(shí)施征收：① 軍事和外交需要用地的;② 由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利、通信、郵政等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要用地的;③ 由政府組織實(shí)施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社區(qū)綜合服務(wù)、社會(huì)福利、市政公用、優(yōu)撫安置、英烈保護(hù)等公共事業(yè)需要用地的;④ 由政府組織實(shí)施的扶貧搬遷、保障性安居工程建設(shè)需要用地的;⑤ 在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，經(jīng)省級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)由縣級(jí)以上地方人民政府組織實(shí)施的成片開發(fā)建設(shè)需要用地的;⑥ 法律規(guī)定為公共利益需要可以征收農(nóng)民集體所有的土地的其他情形。前款規(guī)定的建設(shè)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃;第④項(xiàng)、第⑤項(xiàng)規(guī)定的建設(shè)活動(dòng)，還應(yīng)當(dāng)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃;第⑤項(xiàng)規(guī)定的成片開發(fā)并應(yīng)當(dāng)符合國(guó)務(wù)院自然資源主管部門規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。

66.農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地如何審批？

2019年《土地管理法》修改中合理劃分和調(diào)整了中央和地方在農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地方面的審批權(quán)限，其中一條重要原則就是按照是否占用永久基本農(nóng)田來劃分國(guó)務(wù)院和省級(jí)政府的審批權(quán)限?！锻恋毓芾矸ā返谒氖臈l明確規(guī)定，建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，為實(shí)施該規(guī)劃而將永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，按土地利用年度計(jì)劃分批次按照國(guó)務(wù)院規(guī)定由原批準(zhǔn)土地利用總體規(guī)劃的機(jī)關(guān)或者其授權(quán)的機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。在已批準(zhǔn)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍內(nèi)，具體建設(shè)項(xiàng)目用地可以由市、縣人民政府批準(zhǔn)。在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍外，將永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。

67.農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批程序和土地征收審批程序如何銜接？

《土地管理法》明確規(guī)定了農(nóng)用地轉(zhuǎn)用與土地征收的關(guān)系，以及二者審批程序上的有效銜接。一是征收農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。根據(jù)土地用途管制制度要求，對(duì)任何建設(shè)使用農(nóng)用地的都必須辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批，征收農(nóng)用地也不例外，也應(yīng)當(dāng)符合土地用途管制制度的要求。二是農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批與土地征收審批同時(shí)辦理。從減少審批環(huán)節(jié)和簡(jiǎn)化手續(xù)，提高辦事效率，減輕基層政府和建設(shè)單位的負(fù)擔(dān)等方面考慮《土地管理法》規(guī)定了農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批與土地征收審批同時(shí)辦理的制度。對(duì)于經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時(shí)辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批;對(duì)于農(nóng)用地轉(zhuǎn)用批準(zhǔn)權(quán)和征收土地的批準(zhǔn)權(quán)都屬于省級(jí)人民政府的，省級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)按照農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批和征收土地審批的要求，同時(shí)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征收土地審批手續(xù)。但是，對(duì)于農(nóng)用地轉(zhuǎn)用批準(zhǔn)權(quán)在省級(jí)人民政府，征地審批權(quán)在國(guó)務(wù)院的，應(yīng)當(dāng)由省級(jí)人民政府先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批，并將農(nóng)用地轉(zhuǎn)用批準(zhǔn)的有關(guān)文件，隨同征地申報(bào)材料同時(shí)報(bào)國(guó)務(wù)院，由國(guó)務(wù)院根據(jù)省級(jí)人民政府的批準(zhǔn)文件，決定是否批準(zhǔn)征收土地。

68.農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批的主要依據(jù)是什么？

決定農(nóng)用地能否轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的依據(jù)主要有三個(gè)方面：一是土地利用總體規(guī)劃，如果符合土地利用總體規(guī)劃確定的用途，即在建設(shè)用地區(qū)范圍內(nèi)，可以轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，否則將不得轉(zhuǎn)為建設(shè)用地;二是土地利用年度計(jì)劃，政府批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用必須在土地利用年度計(jì)劃控制指標(biāo)范圍之內(nèi)，不得超計(jì)劃批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用;三是建設(shè)用地供應(yīng)政策。國(guó)家通過制定建設(shè)用地的供應(yīng)政策，控制建設(shè)用地總量，防止大量占用農(nóng)用地，以及優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，防止重復(fù)建設(shè)，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

69.什么是土地征收制度？土地征收的特征有哪些？

土地征收是指國(guó)家為了公共利益需要，依照法律規(guī)定的程序和權(quán)限將農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地，并依法給予被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和被征地農(nóng)民合理補(bǔ)償和妥善安置的法律制度。土地征收的特征有四個(gè)：一是土地征收具有法定性，必須符合法律的規(guī)定，遵循法定程序;二是土地征收具有強(qiáng)制性，土地征收本身是政府的一種具體行政行為，具有明顯的行政強(qiáng)制性，并不以被征收者的同意為前提條件;三是土地征收的目的和前提，必須是為了公共利益的需要;四是土地征收應(yīng)當(dāng)給予公平、合理的補(bǔ)償。

70.《土地管理法》對(duì)土地征收審批權(quán)限是如何規(guī)定的？

根據(jù)《土地管理法》第四十六條規(guī)定，我國(guó)土地征收的審批權(quán)限只有兩級(jí)：國(guó)務(wù)院和省級(jí)人民政府。由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)征收的土地包括：① 永久基本農(nóng)田;② 永久基本農(nóng)田以外的耕地超過三十五公頃的;③ 其他土地超過七十公頃的。征收上述規(guī)定以外的土地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。2019年修改的《土地管理法》刪去省級(jí)政府批準(zhǔn)征收土地后“并報(bào)國(guó)務(wù)院備案”的原有規(guī)定，簡(jiǎn)化了省級(jí)審批的程序和內(nèi)容。

71.《土地管理法》對(duì)土地征收程序方面做了哪些新規(guī)定？

2019年修改的《土地管理法》從充分保護(hù)被征地農(nóng)民參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和話語權(quán)等方面，對(duì)土地征收程序進(jìn)行了重大改革。將批后公告改為批前公告，增加了土地現(xiàn)狀調(diào)查和信息公示、聽證會(huì)、簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議等地方政府申請(qǐng)征收土地的前置條件。根據(jù)《土地管理法》第四十七條規(guī)定，國(guó)家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級(jí)以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施。在申請(qǐng)征收土地前，縣級(jí)以上地方人民政府首先要完成以下工作：① 縣級(jí)以上地方人民政府?dāng)M申請(qǐng)征收土地的，應(yīng)當(dāng)開展擬征收土地現(xiàn)狀調(diào)查和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并將征收范圍、土地現(xiàn)狀、征收目的、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置方式和社會(huì)保障等在擬征收土地所在的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村、村民小組范圍內(nèi)公告至少三十日，聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員、村民委員會(huì)和其他利害關(guān)系人的意見。② 多數(shù)被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)為征地補(bǔ)償安置方案不符合法律、法規(guī)規(guī)定的，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)組織召開聽證會(huì)，并根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定和聽證會(huì)情況修改方案。③ 擬征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定期限內(nèi)，持不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證明材料辦理補(bǔ)償?shù)怯?。縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門測(cè)算并落實(shí)有關(guān)費(fèi)用，保證足額到位，與擬征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人就補(bǔ)償、安置等簽訂協(xié)議;個(gè)別確實(shí)難以達(dá)成協(xié)議的，應(yīng)當(dāng)在申請(qǐng)征收土地時(shí)如實(shí)說明。相關(guān)前期工作完成后，縣級(jí)以上地方人民政府方可申請(qǐng)征收土地。（作者單位：自然資源部不動(dòng)產(chǎn)登記中心）