俄羅斯聯(lián)邦警察的發(fā)展與現(xiàn)狀

李皛

一、基本制度與警察改革

1991年俄羅斯聯(lián)邦成立后，根據(jù)蘇聯(lián)末期通過的《俄羅斯聯(lián)邦警察機關(guān)法》，在2011年《警察法》頒布前基本保留了蘇聯(lián)時期的警察體制。內(nèi)務(wù)部一直作為俄羅斯的中央警察機關(guān)，各聯(lián)邦主體內(nèi)務(wù)機關(guān)實際上是中央內(nèi)務(wù)部的派出機關(guān)（第二次車臣戰(zhàn)爭結(jié)束后的車臣共和國除外），其首長由俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)任免。俄羅斯全國警察機關(guān)以受內(nèi)務(wù)部垂直領(lǐng)導為主，同時也在一定程度上受地方政府平行領(lǐng)導。警察的職權(quán)與工作方式、基層警察機關(guān)的建制與蘇聯(lián)末期的情況基本類似。2011年前的俄羅斯警察大體可分為治安警察與刑事警察，兩者都是法律授權(quán)的偵查機關(guān)，但分工和體制有所不同。巡警、交警等與社會接觸較多、可見度較高的警種屬于治安警察，其職責主要在于掌握地區(qū)情況，維護社會治安與公共秩序，處置不需要進行初步刑事調(diào)查的較輕微違法犯罪活動。在治安警察的經(jīng)費來源中，地方政府所占比重較大，受其領(lǐng)導的程度也較高。刑事警察受內(nèi)務(wù)部直接領(lǐng)導，專業(yè)化程度很高，其職責主要在于調(diào)查、制止、破獲、預(yù)防刑事犯罪，抓捕犯罪嫌疑人。各聯(lián)邦主體和區(qū)、市及其他市政單位的治安警察和刑事警察首長應(yīng)為其相應(yīng)內(nèi)務(wù)機關(guān)首長副職。此外，俄羅斯也繼承了蘇聯(lián)的做法，組織人民志愿者協(xié)助警察工作。

蘇聯(lián)解體后，獨立后的各加盟共和國發(fā)展普遍陷入困境，俄羅斯也不例外。2011年前，俄羅斯警察編制不足、收入微薄、裝備陳舊、社會地位和職業(yè)吸引力低下，蘇聯(lián)時期大批專業(yè)能力和職業(yè)榮譽感強的警察或因信仰、或因生計離開公職，警察整體素質(zhì)迅速滑坡。由于缺少有經(jīng)驗的警察帶領(lǐng)，新招募的警察無法掌握基本的業(yè)務(wù)技能。然而同一時期俄羅斯社會治安急劇惡化，有組織犯罪橫行，俄羅斯公民的人身和財產(chǎn)安全得不到基本保障。作為與公民關(guān)系最密切的政府機關(guān)，警察成為俄羅斯改革失敗的替罪羊，被污名化為腐敗與暴政的象征，遭到民眾的排斥與敵視，職業(yè)環(huán)境進一步惡化，職業(yè)榮譽感幾近蕩然無存。2001年起，俄羅斯政府實行警察改革，然而改革仍然以“西化”“民主化”為目標，強調(diào)保障個人權(quán)利、強化司法程序、擴大地方自治，并未體現(xiàn)警察隊伍與俄羅斯民眾的真正需求，改革后俄羅斯各個警察機關(guān)的破案率下降，人才流失率上升，腐敗更加嚴重，改革宣告失敗。2005年，俄羅斯政府實行改革，以付給現(xiàn)金取代了蘇聯(lián)時期直接提供實物和服務(wù)的福利政策，導致警察的實際收入大幅下降，警察機關(guān)的腐敗與低效繼續(xù)惡化。為走出困境，2009年起，俄羅斯政府再次推動警察改革，力圖提高效率，減少腐敗，恢復警察聲譽。

2011年，俄羅斯杜馬下院通過了新《警察法》。作為改革最引人注目的措施，俄羅斯廢除了自二月革命以來沿用了近百年的用以稱呼警察的“民兵”（俄語：Милиция，我國一般譯為“民警”）一詞，恢復使用俄羅斯帝國時期的“警察”（俄語：Полиция）一詞，并更換全新的制服、徽章、印章、牌匾以及各種標志物，其目的在于刷新警察在俄羅斯公民心目中已難以挽回的負面形象。其次，進一步加強俄羅斯警察機關(guān)的集中、垂直領(lǐng)導體制，改革后原先主要由地方政府開支經(jīng)費并進行領(lǐng)導的治安警察各警種也全部由內(nèi)務(wù)部直接領(lǐng)導，全部警察經(jīng)費來自聯(lián)邦預(yù)算。第三，實行減員增效，對全體警察進行評估測驗，未通過者將失去工作。全體警察員額的20%左右被裁撤，但剩余人員的總體薪資增長30%，并提升了養(yǎng)老金、住房補貼等福利待遇。2011年俄羅斯警察人數(shù)約128萬，經(jīng)過精減后，到2018年約有90萬人。最后，加強對公民權(quán)利的保障和工作法治化水平，改進刑偵和刑事訴訟程序，如規(guī)范警察采取拘留等強制措施的程序，規(guī)定警察不得任意進入俄羅斯公民的私人住所等。2012年和2013年，俄羅斯政府為警察改革編列了2170億盧布（約70億美元）的預(yù)算。根據(jù)全俄民意研究中心所作的調(diào)查顯示，受改革影響，俄公民對警察的信任度由2009年的33%上升到2011年的52%。

雖然俄羅斯警察改革廢除了“民兵”的稱謂，更新了警察制服和徽標樣式，但繼續(xù)使用類似于軍銜的警銜體系。其中，基層警察警銜包括：警員、警察學員;初級警官（警士）警銜包括警察下士、警察中士、警察上士、警察大士、警察準尉、警察高級準尉;中級警官（尉官）警銜包括警察少尉、警察中尉、警察上尉、警察大尉;次高級警官（校官）警銜包括：警察少校、警察中校、警察上校;高級警官（將官）警銜包括警察少將、警察中將、警察上將、警察大將。

二、主要任務(wù)與機構(gòu)設(shè)置

根據(jù)2011年《警察法》，俄羅斯警察應(yīng)在遵循法定的保障人權(quán)、遵守法律、公正和公開履職、服務(wù)社會和公民、積極進行交流合作、充分利用科學技術(shù)手段等原則的前提下開展工作。俄羅斯警察機關(guān)的主要任務(wù)包括：依法接受公民或法人的各項請求和進行相關(guān)信息處理工作;保護個人、社會、國家財產(chǎn)和其他利益免遭非法行為侵害;打擊、預(yù)防違法犯罪行為;處置業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的各類事故;對與警察履職、違法犯罪活動相關(guān)或其他法定情況下的受害者進行救助;開展刑事偵查活動，破獲刑事犯罪案件;根據(jù)相關(guān)訴訟程序執(zhí)行行政處罰;維護公共場所的法律秩序;保障交通安全;依法對武器流通和使用進行監(jiān)督管理;對私營警務(wù)及安保活動進行監(jiān)督管理;保護各種主體的合法經(jīng)濟權(quán)益;對受害人、證人和其他刑事訴訟參加人、法官、檢察官、偵查員、執(zhí)法人員和監(jiān)督機構(gòu)成員以及其他應(yīng)受保護的人實施國家保護;開展法證活動，依法參與刑事訴訟;依法參與維持國際和平與安全的活動;宣傳法律知識;在緊急情況或戰(zhàn)時狀態(tài)下根據(jù)政府命令實施各項救援、保障及維護社會秩序的工作等。實現(xiàn)這些任務(wù)的工作主要通過俄羅斯聯(lián)邦內(nèi)務(wù)部及其下屬機構(gòu)領(lǐng)導全俄各地方警察機關(guān)（除車臣共和國內(nèi)務(wù)部外）開展。目前，俄羅斯聯(lián)邦內(nèi)務(wù)部共設(shè)有九個總局、八個司、十個管理局和十五個中心。

俄羅斯內(nèi)務(wù)部九個總局是領(lǐng)導全國警察的主要業(yè)務(wù)機關(guān)。

交通安全總局。其職能為協(xié)調(diào)實施有關(guān)道路安全的國家政策，提出相關(guān)立法建議，領(lǐng)導全國交通警察，提供公路巡邏、道路檢查、交通管理、技術(shù)支持、搜尋車輛等管理和服務(wù)項目。

公共秩序保障總局。其職能為協(xié)調(diào)、領(lǐng)導內(nèi)務(wù)部與各聯(lián)邦主體機構(gòu)有關(guān)維護社會治安與公共秩序方面的工作，實施預(yù)防犯罪的各項措施，領(lǐng)導巡警這一與民眾接觸最密切的警種，并負責頒發(fā)和審查持槍證等各種由內(nèi)務(wù)部授權(quán)的許可證。

打擊極端主義總局。其職能為領(lǐng)導、協(xié)調(diào)內(nèi)務(wù)部與各聯(lián)邦主體機構(gòu)實施國家為執(zhí)法機關(guān)在打擊極端主義和恐怖主義方面制定的各項法規(guī)政策，組織警力打擊相關(guān)

犯罪。

內(nèi)部安全總局。其職能為保護內(nèi)務(wù)部機關(guān)安全，防止未經(jīng)許可人員進入，預(yù)防和打擊內(nèi)務(wù)部及其他政府部門工作人員的犯罪行為，為內(nèi)務(wù)部員工及其家屬提供保護。

運輸總局。其職能為協(xié)調(diào)、領(lǐng)導維護全國鐵路、水上和航空交通工具及基礎(chǔ)設(shè)施安全的警務(wù)工作。

刑偵總局。其職責為領(lǐng)導全國警察開展刑偵工作，除總局辦公室、刑偵指導處外，另設(shè)九個處分別處置重大刑事案件、涉槍涉爆案件、民族及社會沖突案件、個人侵財案件、盜竊騙取國有資產(chǎn)案件、車輛被盜、走私及交通事故案件、人員失蹤案件、涉文化遺產(chǎn)案件、涉外國人案件，并設(shè)技術(shù)處、警犬處和干部教育處。

經(jīng)濟安全與反腐敗總局。領(lǐng)導全國預(yù)防和打擊經(jīng)濟犯罪、腐敗犯罪的工作，并在其職權(quán)范圍內(nèi)參與打擊資助極端主義、恐怖主義和其他各類犯罪活動的行為。

移民總局。2016年由原先的獨立聯(lián)邦機構(gòu)歸屬于內(nèi)務(wù)部，是俄羅斯主要移民管理部門。但應(yīng)注意的是，俄羅斯的邊境保衛(wèi)工作是由聯(lián)邦安全局負責的。

藥品管制總局。2016年由原先的獨立聯(lián)邦機構(gòu)歸屬于內(nèi)務(wù)部，是俄羅斯主要的緝毒和精神活性物質(zhì)管控部門。其不僅負責打擊國內(nèi)毒品犯罪，還負責海外反毒行動、反毒宣傳活動以及全國范圍內(nèi)精神活性物質(zhì)的運輸、流通、使用管理。

內(nèi)務(wù)部所屬八個司是保障內(nèi)務(wù)部正常履行職能的重要機構(gòu)。包括：調(diào)查司，主要負責監(jiān)督全國警察機關(guān)合法開展刑事偵查工作，因其實際上是在行使檢察權(quán)而非執(zhí)法權(quán)，該司人員被授予司法警銜，銜級與普通警銜保持一致，但名稱和徽章式樣有所不同，該司擁有雇員約四萬人，是俄羅斯聯(lián)邦內(nèi)務(wù)部最大的機關(guān)之一;公共服務(wù)與人事司，主要負責組織內(nèi)務(wù)部工作人員開展教育、娛樂及各種社會活動;公民和社會組織檔案工作司，主要負責根據(jù)內(nèi)務(wù)部收集的各種文件信息處理個人及組織的各類許可申請和相關(guān)申訴;信息技術(shù)與信息安全保障司，主要負責為內(nèi)務(wù)部的通訊及網(wǎng)絡(luò)活動提供技術(shù)支持并保障信息安全;后勤與醫(yī)療保障司，主要負責內(nèi)務(wù)部的物資和服務(wù)采購，建設(shè)并管理內(nèi)務(wù)部所屬醫(yī)院、療養(yǎng)院、宿舍等設(shè)施，以及其他后勤事項;財務(wù)與社會保障司，主要負責內(nèi)務(wù)部預(yù)算管理等會計事務(wù)，以及發(fā)放工資、養(yǎng)老金和各種福利;法律事務(wù)司，主要負責改善內(nèi)務(wù)部工作的法治化水平，以及協(xié)調(diào)國際條約相關(guān)事務(wù);組織分析司，負責研究制定實現(xiàn)內(nèi)務(wù)部更好履行職能的戰(zhàn)略規(guī)劃和制度方案。

俄羅斯內(nèi)務(wù)部的十個管理局負責協(xié)調(diào)、領(lǐng)導某一專門領(lǐng)域的工作。特殊技術(shù)管理局或“K”管理局，負責互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域工作，包括打擊各類計算機犯罪，維護互聯(lián)網(wǎng)空間秩序等;受國家保護人員安全管理局，負責保護犯罪受害人、證人及其他刑事訴訟參與者等除內(nèi)務(wù)部工作人員之外的各類受國家保護人員及其親屬的人身安全;與民間組織和媒體互動管理局，負責協(xié)調(diào)、管控向外界發(fā)布的內(nèi)務(wù)部相關(guān)信息，組織、引導與各類民間組織、機構(gòu)和新聞媒體的合作;重大活動安保管理局，負責協(xié)調(diào)內(nèi)務(wù)部資源保障俄羅斯召開的各類大型國際活動及大眾體育活動等大型群眾性活動的安全;組織和人事管理局，負責內(nèi)務(wù)部系統(tǒng)內(nèi)各種機構(gòu)調(diào)整和人員配置工作;控制與審計管理局，負責監(jiān)督內(nèi)務(wù)部各部門財務(wù)，確保內(nèi)務(wù)部資金及資產(chǎn)安全;調(diào)查機構(gòu)管理局，負責保障并支持內(nèi)務(wù)部各刑偵機構(gòu)開展打擊和預(yù)防犯罪工作的有效性;行動管理局，負責分析、評估內(nèi)務(wù)部在緊急情況下的能力及可使用的資源，并提出保障措施，確定應(yīng)優(yōu)先保障的領(lǐng)域，研究制定防范嚴重社會沖突并消除其后果的政策和各種緊急狀態(tài)法規(guī)，在業(yè)務(wù)范圍內(nèi)參與反恐活動;國際刑警組織俄羅斯國家中心局，在蘇聯(lián)末期取得國際刑警組織成員國資格后，負責對國際刑警組織的合作與聯(lián)絡(luò);國際合作局，負責指導、協(xié)調(diào)內(nèi)務(wù)部的國際合作工作。

俄羅斯內(nèi)務(wù)部的15個中心主要是各類教育、研究機構(gòu)和技術(shù)、服務(wù)保障機構(gòu)。主要包括內(nèi)務(wù)部學術(shù)管理中心（負責內(nèi)務(wù)部高等教育規(guī)劃和研究）、內(nèi)務(wù)部全俄職員高級培訓學院、內(nèi)務(wù)部全俄研究所、信息存儲與分析中心、運輸管理與支持中心、通訊與信息保護中心、特種運輸中心、特種裝備與通信中心、內(nèi)務(wù)部聯(lián)合出版社、警犬中心、預(yù)算機構(gòu)計量支持中心、道路安全特種部隊中心、法證技術(shù)中心、社會工作中心、道路安全問題研究中心。

2016年前，俄羅斯內(nèi)務(wù)部擁有總兵力約17萬人的特種警察部隊和國內(nèi)安全部隊，裝備裝甲車、火炮、導彈等重型武器，擁有航空、工程和海上部隊，軍事院校以及各種支持機構(gòu)，由內(nèi)務(wù)部部隊總司令部和七大地區(qū)司令部指揮，內(nèi)務(wù)部部隊在車臣戰(zhàn)爭及國內(nèi)反恐鎮(zhèn)暴行動中功勛卓著。2016年，內(nèi)務(wù)部部隊被剝離出內(nèi)務(wù)部，并在其基礎(chǔ)上建立了俄羅斯聯(lián)邦國民警衛(wèi)隊。

三、科技發(fā)展與裝備現(xiàn)代化

俄羅斯政府除大力推動警察體制改革，完善相關(guān)法規(guī)外，也高度重視科學技術(shù)的應(yīng)用和警察裝備的現(xiàn)代化。在蘇聯(lián)時期，警察機關(guān)的科學技術(shù)應(yīng)用和裝備水平相對于西方發(fā)達國家較為落后，直到上世紀80年代后期仍未能實現(xiàn)計算機技術(shù)的廣泛應(yīng)用，武器和其他各種裝備的專門化程度低，不適應(yīng)警察的特殊需要。同時，由于蘇聯(lián)社會較少面臨新型犯罪的威脅，警務(wù)理念和警務(wù)戰(zhàn)術(shù)也較為陳舊。俄羅斯聯(lián)邦成立后的相當長時期，由于經(jīng)濟困難和政治腐敗，警察體制衰敗，與蘇聯(lián)后期相比業(yè)務(wù)能力嚴重退化，更遑論追趕世界先進水平和有效應(yīng)對日趨惡化的俄羅斯社會治安形勢。自普京出任總統(tǒng)后，隨著俄羅斯聯(lián)邦的國家財政逐漸好轉(zhuǎn)和中央政府對警察改革的重視，俄羅斯警察在新技術(shù)應(yīng)用與換裝新式武器裝備方面取得了長足進展。

俄羅斯政府認為互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展將為國家安全帶來根本性變革，其沖擊力不亞于核武器的發(fā)明。俄羅斯警察機關(guān)也高度重視網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的應(yīng)用，不僅通過內(nèi)務(wù)部下屬的多所高等院校和研究所開展相關(guān)研究，而且大力從社會上招收頂尖技術(shù)人才。俄羅斯的數(shù)學等基礎(chǔ)科學實力雄厚，近年來出自俄羅斯的頂級編程人才和先進軟件國際知名，信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的警務(wù)應(yīng)用也取得較大發(fā)展。內(nèi)務(wù)部所屬的信息技術(shù)與信息安全保障司負責協(xié)調(diào)、領(lǐng)導這方面的工作。目前俄羅斯各大城市的視頻監(jiān)控等信息化基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展迅速，僅莫斯科一地到2019年已部署17萬余臺具有人臉識別功能的智能攝像頭，警察機關(guān)對數(shù)字信息的采集、儲存、分析、應(yīng)用已有較完善的程序和規(guī)章。俄羅斯警察已裝備較先進的數(shù)字化通訊設(shè)備，刑偵單位配備了各種先進的數(shù)據(jù)提取和分析裝備，基層警察機關(guān)也開始引入基于大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)的“犯罪預(yù)測地圖”及其他犯罪自動分析系統(tǒng)。俄羅斯的一些高科技公司還在為警方開發(fā)接入網(wǎng)絡(luò)的“機器警察”等新概念信息化裝備。但俄羅斯微電子工業(yè)基礎(chǔ)較為薄弱，硬件設(shè)備的關(guān)鍵子系統(tǒng)對外依賴較為嚴重，目前俄羅斯政府也在進行芯片制造業(yè)攻關(guān)，爭取在國家安全領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)自給自足。

在武器等警用裝備方面，俄羅斯近年來同樣發(fā)展迅速。俄羅斯具備深厚的武器工業(yè)底蘊，在輕武器制造方面的造詣處于世界頂級水平，只是由于長期以來警察預(yù)算匱乏，難以組織生產(chǎn)、裝備新式武器。近年來，警察機關(guān)獲得了較大投資，開始裝備了SV98高精度狙擊步槍、“雅金”MP443手槍、“列別杰夫”PL15手槍、PP2000沖鋒槍等一批重要性能指標達到世界領(lǐng)先水平、更適應(yīng)警察任務(wù)需求和使用環(huán)境的新式武器，一改過去人們對俄羅斯警察武器裝備“老、舊、土”的觀感，搭配新款裝具，整體風貌煥然一新。

在其他裝備方面，俄羅斯警察為應(yīng)對早已不同于蘇聯(lián)時期的復雜的社會環(huán)境和多元化任務(wù)要求，逐步形成了較完備的裝備體系，警察出勤除裝備已屬于國際常規(guī)的“八大件”（彈夾、手持電臺、刺激性噴霧、手電、手銬、警棍、工具包和手槍，或略有出入），乘坐警車外，還可根據(jù)需求配備各種標準的防彈衣、防暴盔甲、防暴服、各種護盾等防護裝備;電擊槍，聲、光、微波定向能武器等新型非殺傷性武器;裝甲車、直升機等各種特殊交通工具以及無人機、拆彈或武裝機器人等特種裝備。

（作者系中國人民公安大學涉外警務(wù)學院教師）

（責任編輯：馮苗苗）