農產品主產區差別化土地管控研究

袁子坤

（南京農業大學土地管理學院，江蘇 南京 210095）

土地資源是人類賴以生存和社會經濟發展的寶貴資源。全面實施主體功能區戰略，推動農產品主產區建設，是加快建設經濟強、百姓富、環境美、社會文明程度高的重大舉措。為推動農產品主產區精準落地建設，有效解決在推進過程中缺乏有效的政策工具與抓手，制定農產品主產區差別化土地政策就顯得尤為迫切。

1 主體功能區政策演變

1.1 規劃構想階段

主體功能區規劃始于2000年國家發改委提出的空間協調與平衡的理念，認為政府在制定規劃時，不僅要考慮產業分布，還要考慮空間、人、資源、環境的協調。

1.2 發展成熟階段

2007年7月31日，國務院辦公廳發布了《國務院關于編制全國主體功能區規劃的意見》，其對于后來的《全國主體功能區規劃》具有直接推動作用。2008年《全國土地利用總體規劃綱要（2006－2020年）》中指出，農產品主產區應該切實發揮其對國家生態安全、糧食安全的基礎屏障作用，并對相關配套政策進行了進一步的說明。

1.3 正式確立階段

2011年6月8日，國務院辦公室印發了《全國主體功能區規劃》，標志著我國主體功能區規劃在國家層面的正式形成，其指出農產品主產區要加強土地整治，加快中低產田改造，鼓勵農民開展土壤改良。2015年8月20日，《全國海洋主體功能區規劃》的印發，標志著國家層面的主體功能區規劃的進一步完善。

1.4 地方推進階段

《黑龍江省主體功能區規劃》的印發，標志著我國主體功能區規劃正式進入地方推進時期。在此之后，江蘇、上海、山東、浙江等省份陸續出臺主體功能區規劃政策文件，都對農產品主產區出臺了相關土地管控政策。

2 農產品主產區土地政策問題識別

主體功能區從一開始的構想階段，到發展成熟階段，提出主體功能區劃分，逐步完善相關政策，農產品主產區規劃也在不斷推進完善，但在推進過程中，依然面臨著諸多土地管控問題。

（1）產業發展用地項目落地痕跡過重。農產品主產區的供地重點均以產業發展需求、重點項目落地作為供地政策設計的重點，缺少相關約束性指標，市場手段設計不足。

（2）多功能的兼顧考慮不足。農產品主產區不僅需要加強區域內基本農田建設，保障糧食安全，同時也需要保障農田水利、交通、生態工程等建設用地審批。

3 農產品主產區差別化土地政策設計

不同主體功能區間發展現狀和資源稟賦差異明顯，為推進農產品主產區規劃精準落地，應重點對土地規劃管控、土地年度計劃約束、供地準入門檻、土地集約利用等方面制定差別化土地政策。

3.1 差別化土地規劃管制

農產品主產區資源環境承載能力差，生態系統十分脆弱，區域糧食安全功能、生態功能極為重要。土地利用總體規劃各項指標中，城市開發強度直接限定了建設用地規模，在滿足發展需求的同時避免建設用地過度擴張，通過對基本農田保護率、生態用地比率等指標的規劃，保障區域糧食供應功能和生態功能。

3.2 差別化土地年度計劃約束

土地利用年度計劃具有強制性的約束作用，就年度計劃指標提出差別化管理配置，對農產品主產區有限的土地資源進行有效的利用，防止土地資源的盲目侵占、開發。選取新增建設用地總量、城鄉建設用地增減掛鉤比例構建土地年度計劃政策體系。

3.2.1 新增建設用地總量

指由地方政府土地管理部門以土地利用總體規劃和經濟社會發展目標為依據，下發的年度內凈增加的建設用地數量與建設過程中建設周轉用地數量的總和。通過對其進行管控可以實現區域內部的土地利用結構優化，嚴控建設用地規模的盲目增長。

3.2.2 城鄉建設用地增減掛鉤比例

指土地增減掛鉤面積占新增建設用地的比例。土地增減掛鉤即城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地的地塊和擬用于城鎮建設的地塊等面積共同組成建新拆舊項目區。通過對其進行管控可以有效提高建設用地集中利用效率，耕地連片集中程度和耕地質量。

3.3 差別化供地政策設計

供地政策是政府控制建設用地流向的主要手段，通過制定合理的供地政策，有利于控制建設用地總量，防止大量占用農用地，同時還可以優化土地結構，促進國民經濟的協調發展。本文選取容積率、建筑密度、投資強度進行供地政策設計。

3.3.1 容積率

容積率是指地上總建筑面積與地塊用地面積的比率。容積率越低，越能提供優美、舒適的環境空間，但土地經濟效益相應的越低；容積率越高，土地使用強度越大，土地就越節約，但城市環境質量就會下降。

3.3.2 建筑密度

指建筑物的基底面積總和與占用地面積的比率。建筑密度越高，地塊內建筑物更加密集、擁擠；反之，地塊內建筑分散、寬敞。

3.3.3 投資強度

投資強度是指固定資產投資額與土地面積比值。投資強度跟地塊單位面積產出具有一定關系，理論上來說，投資強度越大，單位面積產出就會越高，反之，單位面積產出就會越低。

3.4 差別化土地集約利用管控

在城市化發展的背景下，城市用地必須走集約節約利用之路。對于存量建設用地的節約集約利用度選取地地均稅收、均產出進行考核，沒有達到節約集約利用標準的企業采取概念退出、實體退出。

3.4.1 地均稅收

土地稅收指國家以土地為征稅對象，從土地所有者或土地使用者手中取得部分土地收益的一種稅收。對不同的土地利用方向確定不同的稅率，會促使土地經營者調整土地利用方向，促進土地的集約利用。

3.4.2 地均產出

地均產出指單位建設用地上的平均年產值，是反映土地利用效率的一個重要指標。合理利用土地，增加土地產出，是實現土地節約集約利用的重要途徑。

3.4.3 低效產業用地退出機制

低效產業用地退出機制分為概念退出和實體退出。概念退出是為了實現績效狀態的改變，其主要特征是，只要改進后的績效不低于標準水平即可視為產業用地低效退出已經完成。實體退出特指產業用地從當前低效利用企業中退出使用，重新安排給新的土地使用者，實質是土地使用權的轉移。