關于數(shù)據(jù)要素市場化配置的十個問題

2020年3月30日，中共中央、國務院出臺了《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，將數(shù)據(jù)與土地、勞動力、資本、技術并列為五大生產要素，提出要加快培育數(shù)據(jù)要素市場，具體意見包括推進政府數(shù)據(jù)開放共享，提升社會數(shù)據(jù)資源價值，加強數(shù)據(jù)資源整合和安全保護等。同時還提出要加速要素市場化改革，健全要素市場運行機制和組織保障。2003-2004年間，筆者曾隨同北京大學賴茂生教授參加中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于加強信息資源開發(fā)利用工作的若干意見》（中辦發(fā)〔2004〕34號）政策課題的研究，國內十幾支頂尖的信息資源管理研究團隊從基礎理論到應用分支，經過近一年的研究，最終于2004年出臺了34號文件，提出了信息資源的公益性服務和市場化開發(fā)利用兩種途徑，為后續(xù)的政府信息公開與共享、政府數(shù)據(jù)開放、大數(shù)據(jù)開發(fā)利用等奠定了理論和政策基礎。時隔16年，從信息資源的開發(fā)利用到數(shù)據(jù)要素的市場化配置，表明數(shù)字經濟發(fā)展進入了新的階段。加快數(shù)據(jù)要素的市場化改革需要關注哪些問題？本文擬對以下十個問題展開討論。

1? ?資源、要素與資源配置

在傳統(tǒng)意義上，資源主要指自然資源，是指在一定的技術條件下，自然界中對人類有用的一切物質和非物質的要素，如土壤、水、草地、森林、野生動植物、礦產、陽光、空氣等。一般認為，已被人類發(fā)現(xiàn)的有用的要素才成為資源，那些尚未被發(fā)現(xiàn)或發(fā)現(xiàn)了但無用的要素不是資源。由于經濟條件和技術水平的限制，暫時難以利用的自然要素，被稱之為潛在資源。從生命周期的角度，可將資源劃分為可再生資源和不可再生資源[1]。

生產要素是指社會在生產經營活動中所需要的各種資源。隨著經濟與技術的發(fā)展，生產要素的范疇也在不斷變化。在農業(yè)社會，生產要素主要指土地和勞動力。隨著資本主義的發(fā)展，資本作為生產要素的重要性不斷增加。隨后，科技的發(fā)展使得技術成為重要的生產要素。當信息時代到來時，信息與知識成為重要的生產要素[2]。

經濟學意義上的資源與人類的有效開發(fā)利用密切相關。相對于人類的開發(fā)利用能力，資源具有稀缺性、分布不均勻、競爭性等特征[3]。對稀缺資源進行有效配置是經濟學研究的主要內容。資源配置的方式主要有市場和計劃兩種形式。在現(xiàn)代社會，市場在稀缺資源的配置中發(fā)揮著基礎性作用，通過價格機制對資源進行有效配置。由于生產外部性的存在可能導致市場失靈，政府計劃成為有力的資源配置方式。在二者均出現(xiàn)低效失靈的領域，第三部門也即社會組織則發(fā)揮著彌補性作用。

2? ?信息資源與數(shù)據(jù)要素的關系

隨著社會分工的深化和印刷、通訊與信息技術的發(fā)展，信息的數(shù)量、可存儲性與價值不斷增加，日漸成為對人類有用的重要資源。通過信息的收集、整理、開發(fā)和利用，社會的勞動生產率、商品交換的范圍和市場效率大大提高，交易成本不斷下降[3]。在此基礎上產生的信息產業(yè)，成為經濟社會的主導產業(yè)。隨著記載人類經濟、社會、文化和科學研究活動的記錄不斷積累，信息逐漸成為一種類似于石油和礦產的資源。

真正意義上的信息資源的概念出現(xiàn)于計算機技術開始大規(guī)模應用于政府與企業(yè)管理的時期。1980年，美國聯(lián)邦政府頒布了《文書削減法》（Paperwork Reduction Act），旨在運用信息技術加強信息收集和文書工作控制，提高政府效率。1985年12月，美國管理與預算局（OMB）發(fā)布了A-130號通告（Circular No.A-130），即《聯(lián)邦政府信息資源管理通告》（The Management of Federal Information Resources），從政府的視角提出信息資源包括信息以及人力、設備、資金與信息技術等相關資源，將信息資源管理界定為管理信息資源以完成組織使命的過程[4]。從信息資源管理產生的歷史時期來看，信息資源管理的價值主要體現(xiàn)在面對激增的政府與企業(yè)文書檔案和記錄，計算機自動化管理方式對紙質文件管理方式的替代，其增值的環(huán)節(jié)主要為資源的收集、組織與管理。

代表了數(shù)據(jù)資源的大數(shù)據(jù)概念的提出則與互聯(lián)網、物聯(lián)網、云計算技術的深化應用密不可分。大數(shù)據(jù)概念最早由思科、威睿、甲骨文、IBM等公司倡議，之后得到了各國政府的推進。2012年，聯(lián)合國發(fā)表了大數(shù)據(jù)政務白皮書《大數(shù)據(jù)促發(fā)展：挑戰(zhàn)與機遇》;同年，美國奧巴馬政府發(fā)布了《大數(shù)據(jù)研究和發(fā)展倡議》;2015年8月，我國發(fā)布了《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》。與信息資源相比，數(shù)據(jù)資源更多地指向互聯(lián)網活動所產生的記錄，體現(xiàn)了海量、異構、多樣、分布、快速生成、動態(tài)變化等特點。與此同時，在政府、企業(yè)組織內部，數(shù)字化的信息管理方式產生了大量結構化的數(shù)據(jù)，蘊含著重要的價值。隨著大數(shù)據(jù)與人工智能技術的快速發(fā)展，數(shù)據(jù)資源價值開發(fā)的深度和廣度大大增加。無論是互聯(lián)網上的痕跡數(shù)據(jù)和社交媒體的用戶生成內容，還是政府開放數(shù)據(jù)和企業(yè)組織內部的結構化的數(shù)據(jù)，都蘊含著巨大的可開發(fā)利用的潛力。可以說，數(shù)據(jù)資源價值增值的環(huán)節(jié)主要為資源內容的開發(fā)利用，并因此提升了自然資源、勞動力、資本、技術等資源開發(fā)利用和配置的效率。

3? ?數(shù)據(jù)資源的產權界定

在法律上，產權的實質就是不同所有者不讓除自己以外的任何人占有、使用、控制某物的能力，是意志的專有領域，是使用或濫用的權利。《牛津法律大辭典》認為，產權“亦稱財產所有權，是指存在于任何客體之中或之上的完全權利，它包括占有權、使用權、出借權、轉讓權、用盡權、消費權和其他與財產有關的權利。”[5]

就數(shù)據(jù)資源而言，產權主要包括所有權、擁有權、使用權、轉讓權、收益權、管理權、修改權、毀壞權、銷毀權等，其中所有權是最根本的權利，它決定著其他權利的分配。這些權利并非是一個不可分隔的整體，而是常常處于分離或分享狀態(tài)。如在現(xiàn)代企業(yè)制度中，企業(yè)的所有權和經營權相分離;專利的所有權與使用權也可能通過許可使用而被分享。互聯(lián)網企業(yè)收集的公民個人信息，其所有權人為公民個人，但是卻在事實上由企業(yè)擁有和使用，從而造成所有權和使用權的分離。在權利分離的情況下，保障數(shù)據(jù)權利的前提是產權界定清晰、權利變動信息透明和產權制度完善。《歐盟數(shù)據(jù)保護條例》（GDPR）對于公民個人的信息權利進行了詳細地分解和界定，如數(shù)據(jù)所有人的知情權、被遺忘權、修改權、收益索取權等，從而使得數(shù)據(jù)權利的保障更具操作性。對于數(shù)據(jù)的個體所有者而言，監(jiān)控企業(yè)或其它組織對本人信息的使用情況需要具備時間、專業(yè)能力和技術裝備等條件，而由此產生的收益卻存在不確定性。這使得他們依靠個人力量維護數(shù)據(jù)權利的積極性和效果都不高。因此，需要出臺相應的法律法規(guī)，加大對數(shù)據(jù)擁有者的規(guī)制力度，明確規(guī)定在數(shù)據(jù)收集、處理、使用、轉讓、銷售、銷毀活動中，由他們主動為數(shù)據(jù)所有權人的權利和收益提供保障，一旦違規(guī)應當接受嚴厲懲罰。

4? ?數(shù)據(jù)資源的價值層次

價值是社會科學領域普遍使用的概念。從經濟學意義上來講，作為生產要素的數(shù)據(jù)資源的價值主要體現(xiàn)在以下三個層次：

（1）資源租金。作為生產要素的數(shù)據(jù)，其第一層價值是作為資源的價值。如同土地和礦山，相對于特定需求的有用數(shù)據(jù)具有稀缺性和效用，因此會產生純租金，從而具有了資源價值。如騰訊、阿里、百度等互聯(lián)網企業(yè)所擁有的大數(shù)據(jù)，具有巨大的資源價值。即使是已經免費開放的政府數(shù)據(jù)以及衛(wèi)生、教育等領域的公共數(shù)據(jù)，受數(shù)據(jù)呈現(xiàn)方式、用戶數(shù)據(jù)搜索能力的影響，也可能在事實上呈現(xiàn)出稀缺性，從而具有資源價值。在某種意義上，人類歷史就是一部追逐信息租的歷史[3]。

（2）管理增值。對數(shù)據(jù)資源進行組織管理是使其增值的途徑之一。對于數(shù)據(jù)與信息的采集、描述、編目、分類、存儲等一系列管理活動使得數(shù)據(jù)與信息資源得到序化，具備可發(fā)現(xiàn)性、可檢索性和可利用性，從而實現(xiàn)增值。這一過程類似于馬歇爾所指的對土地進行改良（如排水、設置籬笆等）獲得的收益，被稱作準地租，又稱為經濟租[3]。在大數(shù)據(jù)時代，對于分布、異構的數(shù)據(jù)資源而言，運用數(shù)據(jù)管理技術對其進行清洗、描述和組織整理，將會大大增加數(shù)據(jù)資源的價值。數(shù)據(jù)資源的信息租金不僅包括“對使用原始的和不可毀滅的信息力”的支付，而且還包括對數(shù)據(jù)與信息資源所做改良的支付。在對數(shù)據(jù)資源進行定價時，此兩種租金可以做為基礎性的理論指導。

（3）挖掘利用價值。對數(shù)據(jù)資源進行深度挖掘和分析，既可以開發(fā)出專題數(shù)據(jù)庫、咨詢報告、算法、應用APP、知識條目、新穎設計等各類新的信息與知識產品進行出售，從而創(chuàng)造新的價值，也可以將數(shù)據(jù)分析結果應用于管理決策、科學研究、公共管理、精準營銷等多個領域，降低成本，提高效率，產生倍增的經濟與社會價值。這使得數(shù)據(jù)資源蘊含著巨大的潛力，但是其價值的開發(fā)同時需要投入新的人類活勞動，如想象力、創(chuàng)造性勞動，等等。就如同土地需要和人力相結合才能生產出糧食，石油需要進行精煉才能得到巨大的增值一樣，而這更體現(xiàn)了數(shù)據(jù)作為資源和生產要素的本質特點。

5? ?數(shù)據(jù)資源的市場定價

在微觀層面，肯尼思·阿羅在分析決策信息時，從信息需求角度，將信息商品的效用價值定義為有信息和無信息兩種情況下?lián)碛幸欢ㄙY產的決策者進行優(yōu)化決策時所得到的最大期望效用的差值。他還證明了在效用函數(shù)采取對數(shù)形式的條件下，信息商品的效用價值等于該信息商品所包含的信息量[3]。

在宏觀層面，哈羅德·霍特林和羅伯特·索洛認為，對于不可再生的資源，達到資源最優(yōu)耗用狀態(tài)要具備兩個條件：一是隨時間推移，礦區(qū)使用費須以與利率相同的速率增長，亦即資源任何時點上的時間機會成本應為零，此為最佳存量條件，被稱為霍特林定律;二是資源品價格等于資源品邊際生產成本與資源影子價格之和，此為資源最佳流量或最佳開采條件。資源估價是資源有償利用和資源市場運作的基礎，大致有5種方法，收益資本化法、市場比較法、市場趨勢法、影子價格法和競價法[3]。

數(shù)據(jù)資源與自然資源最大的不同在于其具有可再生性（在某一時點上可以多次復制），這使得其邊際生產成本接近于零。但是由于產權的限制，大規(guī)模數(shù)據(jù)資源生產的邊際成本仍然能夠保持在一個較高的水平上。此外，與自然資源的價值穩(wěn)定性不同，隨著時間的推移，數(shù)據(jù)資源的價值可能會快速下降。因此，對于數(shù)據(jù)資源的定價除了考慮其邊際生產成本和影子價格之外，還需要培養(yǎng)消費主體對數(shù)據(jù)資源適時開發(fā)利用的意識和能力。

6? ?數(shù)據(jù)資源的生產與供給

Web2.0技術的廣泛應用使得互聯(lián)網上的內容生產能力呈指數(shù)增長，數(shù)據(jù)資源的生產迅猛增加。與此同時，世界各國出臺一系列政府信息公開與政府數(shù)據(jù)開放政策，加之科學數(shù)據(jù)的管理能力和開放力度也在不斷提高，大大增加了數(shù)據(jù)資源免費供給的力度。我國上海更是將政府數(shù)據(jù)開放擴展至公共領域，出臺了《上海市公共數(shù)據(jù)開放暫行辦法》（滬府令21號），要求除市各級行政機關之外，履行公共管理和服務職能的事業(yè)單位也須將在依法履職過程中采集和產生的各類數(shù)據(jù)資源，面向社會提供具備原始性、可機器讀取、可供社會化再利用的數(shù)據(jù)集的公共服務，鼓勵數(shù)據(jù)利用主體利用公共數(shù)據(jù)開展科技研究、咨詢服務、產品開發(fā)、數(shù)據(jù)加工等活動。

與此同時，隨著大數(shù)據(jù)產業(yè)的發(fā)展，我國數(shù)據(jù)類企業(yè)增長迅速，分布在電子商務、在線銀行、社交媒體、搜索引擎、視頻娛樂、物流與供應鏈、醫(yī)療、基因檢測等行業(yè)，呈現(xiàn)出增速快、行業(yè)覆蓋面廣等特點。到2018年全國約有4800家大數(shù)據(jù)企業(yè)，而涉數(shù)類企業(yè)在“互聯(lián)網+”環(huán)境下要遠遠多于這個數(shù)字。與此同時，涉數(shù)企業(yè)規(guī)模也呈擴大趨勢，2018年8月順豐聯(lián)合8家企業(yè)注冊1億資金成立超級大數(shù)據(jù)公司[6]。不斷增加的數(shù)據(jù)企業(yè)逐漸形成競爭態(tài)勢，促進了數(shù)據(jù)資源品質量和數(shù)據(jù)消費者剩余福利的提升。

7? ?數(shù)據(jù)資源的需求開發(fā)

不同于物質資源，數(shù)據(jù)資源滿足消費者某種特定需求的功能更加隱蔽，需要消費者具備較高的數(shù)據(jù)素養(yǎng)和數(shù)據(jù)利用能力方能實現(xiàn)。也就是說，只有當消費者了解數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的技術和方法，才能夠真正實現(xiàn)其價值。為此，數(shù)據(jù)資源的擁有者有責任培養(yǎng)消費者的消費需求和消費能力。這項任務既可以由資源擁有者承擔，也可以委托第三方專業(yè)機構來完成。如在政府開放數(shù)據(jù)網站上，呈現(xiàn)數(shù)據(jù)的應用場景和應用示例，可以幫助用戶更好地理解并利用數(shù)據(jù)。近年來政府、圖書館、企業(yè)、高校等不斷組織數(shù)據(jù)開發(fā)利用大賽，其實質在于尋求數(shù)據(jù)資源價值開發(fā)的最優(yōu)方案，并通過新聞示范效應培養(yǎng)潛在的數(shù)據(jù)資源消費者。

隨著互聯(lián)網數(shù)據(jù)資源的不斷積累和公共數(shù)據(jù)開放力度的不斷加大，數(shù)據(jù)要素市場將在一定程度上轉化為買方市場。在這種情況下，對于潛在用戶的消費意識和消費能力的培養(yǎng)就更加重要。隨著5G時代的來臨和視頻媒體的快速發(fā)展，以直播等方式表現(xiàn)的消費者培養(yǎng)模式已經漸趨成熟，但是尚未廣泛應用于數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用領域。除了數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的成功案例和直觀展示所帶來的消費刺激外，數(shù)據(jù)資源的可發(fā)現(xiàn)性和良好的搜索引擎關系也將大大有利于數(shù)據(jù)交易的發(fā)生和其價值的實現(xiàn)。

8? ?數(shù)據(jù)資源交易市場的治理

隨著數(shù)據(jù)資源供給和需求的增加，數(shù)據(jù)交易日益活躍。目前國內的大數(shù)據(jù)交易平臺主要由政府主導和企業(yè)主導兩類。由政府或國企主導的大數(shù)據(jù)交易中心有貴陽數(shù)據(jù)交易所、上海數(shù)據(jù)交易中心、中關村數(shù)海大數(shù)據(jù)交易平臺、長江大數(shù)據(jù)交易平臺等;另一類則由大型互聯(lián)網企業(yè)如阿里、京東、百度、浪潮、順豐等主導。目前貴陽大數(shù)據(jù)交易所已發(fā)展2000多家會員，可交易數(shù)據(jù)產品超4000個，明確規(guī)定交易的不是底層數(shù)據(jù)，而是數(shù)據(jù)清洗、建模分析的數(shù)據(jù)結果，要求數(shù)據(jù)買賣雙方保證數(shù)據(jù)所有權、合法、可信、不被濫用[7]。但是，由于法規(guī)、技術標準與交易規(guī)則尚不完善，我國公開的數(shù)據(jù)交易在數(shù)量和種類上都還比較有限。

與物質商品交易市場不同，數(shù)據(jù)交易技術更加復雜，加之相關的監(jiān)管技術尚未成熟，致使近年來暗網上底層數(shù)據(jù)交易活躍。據(jù)報道，2018年8月28日，一位暗網用戶發(fā)帖出售1.3億名華住旗下酒店入住用戶數(shù)據(jù)包，數(shù)據(jù)總數(shù)達5億條[8]。同月，大約3億條疑似順豐用戶數(shù)據(jù)在暗網售賣，包括寄件人、收件人的姓名、地址、電話等個人信息[9]。可見，高頻接觸個人信息的行業(yè)已成高度敏感行業(yè)。根據(jù)2017年測算，中國網絡黑產從業(yè)人員已超過150萬，市場規(guī)模達千億級別。數(shù)據(jù)泄露規(guī)模由2016年的14億條躍升至2017年的50億條。2017年3月，公安部開展打擊整治黑客和侵犯公民個人信息犯罪專項行動，僅4個月時間就偵破案件1800余起，抓獲犯罪嫌疑人4800余名，查獲各類公民個人信息500余億條[10]。

為了對數(shù)據(jù)資源交易市場進行有效治理，需要參照傳統(tǒng)資源開發(fā)型企業(yè)的監(jiān)督管理辦法，采用先進的信息安全技術，協(xié)同公安、工商、稅務等政府部門以及第三方審計機構對涉數(shù)企業(yè)的數(shù)據(jù)采集、存儲、傳輸、共享、使用、歸檔及銷毀各環(huán)節(jié)進行審查，確保企業(yè)合規(guī)經營;對互聯(lián)網企業(yè)內控機制開展專項檢查和整治行動，嚴厲規(guī)制企業(yè)無資質采集、違規(guī)出售、濫用國家及公民個人數(shù)據(jù)的違法行為;加大懲罰力度，打擊數(shù)據(jù)黑市交易;維護國家、公民與涉數(shù)企業(yè)的正當利益，促進數(shù)據(jù)產業(yè)的繁榮發(fā)展。

9? ?數(shù)據(jù)資源企業(yè)的規(guī)制

當前，數(shù)據(jù)泄露、篡改、丟失、不可持續(xù)等問題成為數(shù)據(jù)企業(yè)管理中的風險因素。2017年，美國一家數(shù)據(jù)公司泄露了近2億登記選民的個人信息，約占美國人口的61%。2018年3月，美國社交網站Facebook數(shù)據(jù)泄露，被用于操縱總統(tǒng)選舉[11]。2015年瑞典交通管理局將資料庫及信息服務外包給美國IBM公司，而IBM再將部分服務外包給美國NCR公司。兩家公司在轉存資料時出現(xiàn)疏漏，讓沒有得到安全許可的員工接觸到敏感信息，致使大量涉及國家安全和個人隱私的數(shù)據(jù)遭到泄露。而瑞典政府在2017年1月才發(fā)現(xiàn)漏洞。這一事件極大沖擊了瑞典執(zhí)政黨的執(zhí)政地位，反對黨因此發(fā)起“不信任投票”，要求首相引咎辭職[12]。此外，根據(jù)DCCI互聯(lián)網數(shù)據(jù)中心發(fā)布的報告，2017年手機APP獲取個人信息呈常態(tài)化趨勢，高達96.6%的Android應用會獲取用戶隱私，而iOS也達到69.3%[13]。

目前，我國已經出臺了一系列數(shù)據(jù)管理政策和法規(guī)，如《網絡安全法》《兒童個人信息網絡保護規(guī)定》《網絡數(shù)據(jù)安全標準體系建設指南》《互聯(lián)網個人信息安全保護指南》《數(shù)據(jù)安全管理辦法（征求意見稿）》等。這些法規(guī)和標準在防控數(shù)據(jù)風險中發(fā)揮了重要作用，但是在數(shù)據(jù)權利的細分保護上仍然存在不足。建議參照歐盟《通用數(shù)據(jù)保護條例》，盡快制定出臺我國的數(shù)據(jù)保護法規(guī)或條例，保護數(shù)據(jù)主體的知情權、訪問權、修改權、刪除權和被遺忘權;明確數(shù)據(jù)企業(yè)應當承擔的責任和義務;加大對違法違規(guī)企業(yè)的經濟懲罰力度，運用多種手段監(jiān)督涉數(shù)企業(yè)合法運營。

10? ?促進數(shù)據(jù)產業(yè)健康發(fā)展

目前，我國數(shù)據(jù)產業(yè)發(fā)展勢頭較好，但是也面臨較多困難。一些數(shù)據(jù)保護法規(guī)在細化程度與操作性方面尚存在不足，致使監(jiān)管執(zhí)法的力度不夠，在一定程度上影響了數(shù)據(jù)產業(yè)的健康發(fā)展。如《網絡安全法》鼓勵通過技術監(jiān)測與管控促進網絡安全健康運行，但卻較少涉及直接約束技術權力的濫用，對于涉數(shù)企業(yè)在數(shù)據(jù)保護方面的責任與義務規(guī)定不夠詳細具體。為了促進數(shù)據(jù)產業(yè)的健康發(fā)展，建議對涉數(shù)企業(yè)的數(shù)據(jù)采集、管理與使用進行信用等級評估，并記入企業(yè)信用記錄，運用誠信機制促使涉數(shù)企業(yè)合規(guī)經營。與此同時，營造公平公正的市場競爭環(huán)境，充分利用市場競爭機制促使涉數(shù)企業(yè)自覺提高數(shù)據(jù)安全意識，加大數(shù)據(jù)安全投入，提高數(shù)據(jù)資源質量，合法合規(guī)經營。

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[12]? 李崢，牛帥.數(shù)據(jù)泄露會讓政府倒臺嗎？[EB/OL].[2020-04-20].https：//pit.ifeng.com/a/20170803/51555005_0.shtml.

[13]? 程春雨.25.3%安卓應用越界獲取用戶隱私，成網絡詐騙主要源頭[EB/OL].[2020-04-20].https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1737124.

作者簡介：王芳，女，南開大學商學院信息資源管理系、南開大學網絡社會治理研究中心教授，博士生導師。